DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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A estratégia para atingir esses objetivos passou, então, pela tentativa de reforçar o controle do governo central sobre o setor, proibindo aquisições estrangeiras de grandes siderúrgicas e incentivando a eliminação de plantas obsoletas, a redução do consumo de matérias- primas, a elevação da qualidade dos produtos e a concentração do mercado. Assim, as maiores empresas estatais do setor, tais como Baosteel, Wugang e Angang, receberam um firme e visível apoio governamental para a expansão de suas operações. 556. O plano "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan" de 2009, consoante a CSN, reforçaria o apoio governamental à indústria siderúrgica chinesa, considerada um pilar da economia. O plano visaria consolidar a capacidade produtiva e o conhecimento técnico das maiores empresas do setor, buscando substituir importações e adquirir tecnologia. Além disso, promoveria a aplicação de recursos do governo central e local para estabilizar o mercado doméstico de aço e melhorar as condições de importação, principalmente por intermédio de apoio financeiro às empresas siderúrgicas. 557. Em 2011, o "Iron and Steel Industry 12th Five Year Plan" buscaria fortalecer a integração de políticas fiscais, tributárias, financeiras e comerciais, além de ajustar a política de comércio exterior para lidar com atritos internacionais. O plano também abordaria o apoio estatal no desenvolvimento da infraestrutura do setor, incluindo a criação de redes de venda e a melhoria da competitividade internacional das empresas siderúrgicas chinesas. O uso extensivo de subsídios para impulsionar as exportações teria sido destacado por um estudo do "Institute of East Asian Studies", de acordo com a CSN. 558. A CSN arguiu que outros planos e políticas teriam sido implementados pela China para direcionar o setor siderúrgico. Documentos como o "Iron and Steel Normative Conditions" (2012) e o "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity" (2013) teriam estabelecido diretrizes para empréstimos, subsídios e o enfrentamento do excesso de capacidade produtiva na indústria. 559. Em 2012, em matéria que teria sido publicada no China Daily, o Conselho de Estado teria apontado que a taxa de utilização da indústria siderúrgica chinesa teria sido de apenas 72%, indicando excesso de produção em relação à demanda doméstica. Para solucionar esse problema, o governo teria adotado estratégias como o aumento das exportações e a concessão de empréstimos para modernização tecnológica das empresas. 560. De acordo com a CSN, em 2013, o governo chinês anunciou incentivos para que produtores de aço reduzissem a capacidade de produção. O texto "China Offers steelmakers incentives to cut capacity" da Steel Times International teria detalhado que o governo criou uma lista de produtores que receberiam empréstimos para adquirir equipamentos mais modernos, com o objetivo de melhorar a qualidade dos produtos e reduzir o consumo de energia. 561. Nesse tema, o governo chinês teria continuado a implementar planos para controlar a capacidade de produção de aço, injetar capital para aumentar a eficiência e promover fusões e aquisições no setor, com o objetivo de criar grandes empresas. Durante o 13º Plano Quinquenal, o governo teria recomendado cortes na capacidade anual de aço bruto e teria mantido a orientação para aumentar a concentração do mercado por meio de fusões. 562. O "Plano de Ajuste e Melhoria da Indústria do Ferro e Aço (2016-2020)" da China teria incentivado o apoio financeiro de instituições e capital privado para o setor siderúrgico, com foco em atividades como a mineração de ferro, visando alcançar as metas estratégicas estabelecidas. 563. De acordo com a CSN, o controle estatal e do Partido Comunista Chinês sobre as empresas seria reforçado pela influência na nomeação de cargos estratégicos e no controle dos sindicatos. A Lei das Companhias e a Constituição do Partido Comunista Chinês explicitariam a necessidade de ligação entre as empresas e o PCC, que possuiria órgãos para nomeações e garantia de suas diretrizes. O 14º Plano Quinquenal teria reforçado esse controle, com foco na reestruturação da indústria siderúrgica por meio do controle da oferta, preços e tecnologia, evidenciando que as diretrizes do setor seriam fruto de decisões estratégicas do Estado. 564. Na sequência, a CSN abordou a "prática chinesas de conceder subsídios massivos ao setor siderúrgico. Nessa esteira, afirmou que seriam concedidos de diversas formas, incluindo: - Empréstimos e benefícios tarifários e fiscais. - Benefícios a zonas econômicas especiais. - Determinação de preços de insumos abaixo do mercado. - Perdão de dívidas. - Restrições a investimentos estrangeiros. - Ampla intervenção estatal através de empresas estatais e Comitês do Partido Comunista, que influenciam a governança e tomada de decisões nas empresas produtoras. 565. Essas práticas gerariam críticas de outros países, que alegam concorrência desleal e prejuízo à indústria siderúrgica global. 566. O sistema financeiro chinês, de acordo com a CSN, seria composto por bancos predominantemente controlados pelo governo, e desempenharia um papel crucial na implementação dos planos estatais para a indústria siderúrgica, como estaria evidenciado no 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias- Primas. Esse sistema não operaria sob as regras de mercado, mas de acordo com os interesses do governo e do Partido Comunista Chinês. Empréstimos seriam direcionados para impulsionar indústrias prioritárias, incluindo a siderurgia. A regulação seria realizada pela National Financial Regulatory Administration (NFRA) e pelo People's Bank of China (PBOC), que também controlaria taxas de juros e câmbio. O sistema financeiro seria o principal canal para concessão de subsídios à indústria siderúrgica. 567. Adicionalmente, a China controlaria a taxa de câmbio do yuan, buscando influenciar sua economia. Em 2019, os EUA teriam acusado a China de manipular sua moeda para favorecer exportações. No entanto, o controle também poderia ser usado para valorizar o yuan, como em 2023, quando bancos estatais teriam vendido dólares para comprar a moeda chinesa. Essas ações demonstram que o Estado chinês intervém no câmbio, não seguindo princípios de mercado livre. 568. O White Paper de 2022 do Export-Import Bank of China indicaria que houve uma revisão nas políticas de crédito para a indústria siderúrgica e de alumínio em 2021, com o objetivo de promover práticas mais sustentáveis e de baixo carbono. Essa ação demonstraria que os bancos chineses, incluindo o Eximbank, seriam orientados a conceder crédito e benefícios financeiros a setores estratégicos, o que reforçaria a ideia de que o sistema financeiro chinês seria utilizado como ferramenta para implementar planos governamentais. 569. A CSN retomou o argumento de que a China utilizaria subsídios de diversas formas para fortalecer sua indústria e garantir o controle estatal na economia. Isso incluiria empréstimos com juros baixos, redução de custos de energia e insumos, incentivos fiscais e investimentos em empresas com bom desempenho exportador. A aplicação de medidas compensatórias por diversos países, incluindo o Brasil, contra produtos chineses, especialmente do setor siderúrgico, seria evidencia da prática de subsídios ilegais por parte da China. 570. A intervenção estatal chinesa na indústria iria além do setor financeiro e se estenderia ao controle de matérias-primas essenciais, como o carvão, fundamental para a produção de aço. O governo manteria preços artificialmente baixos para o carvão, beneficiando a indústria siderúrgica e evidenciando ainda mais que a China não opera em uma economia de mercado livre. Destacou que (i) 62% da produção de carvão na China seria proveniente de empresas estatais e (ii) que a autoridade australiana teria verificado que o coque estaria sendo produzido pelas empresas estatais e fornecido para as siderúrgicas a preços abaixo do preço de mercado. 571. Outro insumo crucial na produção de aço, o coque seria altamente subsidiado na China devido ao controle estatal sobre os recursos minerais e a política de preços baixos para o carvão, matéria-prima do coque. Essa intervenção governamental garantiria um custo de produção menor para a indústria siderúrgica chinesa, criando uma vantagem competitiva artificial em relação a outros países. 572. De acordo com a CSN, o governo chinês teria buscado aumentar seu controle sobre o mercado de minério de ferro, também um insumo crucial para a indústria siderúrgica. A criação de uma plataforma estatal centralizada para a compra de minério de ferro visaria garantir acesso privilegiado a preços abaixo do mercado para produtores e exportadores chineses. Essa intervenção estatal distorceria o mercado e reforçaria a falta de condições equitativas para a concorrência internacional. 573. Além disso, a China estaria buscando buscado reduzir sua dependência externa de minério de ferro investindo em minas no exterior e realocando plantas siderúrgicas para outros países. Essa estratégia teria por objetivo garantir o acesso a matérias-primas e fortalecer sua posição no mercado global de aço. Para ilustrar, a CNS fez referência à subsidiária do Grupo Shougang da China no Peru, Shougang Hierro Peru (SHP), que "planeja investir US$ 109,7 milhões em um projeto de expansão e integração em sua mina San Juan de Marcona", conforme teria apontado a OCDE. 574. Adicionalmente, citou que existiriam indícios de que o governo chinês exerceria controle sobre matérias-primas e insumos, de forma a manipular diretamente os preços para reduzir custos dos produtores locais. Isso restaria evidenciado pelo fato de o Estado chinês penalizar a exportação de produtos de baixo valor agregado e os produtos de alto valor agregado receberem reembolso ou isenção de pagamento de imposto sobre valor agregado para exportação. 575. Ainda sobre o tema, a CSN lançou luz sobre o fato de haver um controle sobre o preço dos bens pelo governo chinês, por intermédio da "Pricing Law of the People's Republic of China ("Pricing Law")", que teria sido estabelecida pelo governo central em 1997. 576. A forte intervenção estatal na mão de obra chinesa, seria evidenciada pelo controle dos sindicatos, fixação de salários pelos governos locais e preocupações com trabalho forçado, fato que reforçaria a tese de que a China não opera como uma economia de mercado. 577. Nesse sentido, a CSN apontou que existiria apenas uma federação sindical no país que seria fortemente ligada ao partido comunista. Os sindicatos, a seu turno, cumpririam o propósito de "aderir ao caminho socialista, à ditadura democrática popular e à liderança do partido Comunista da China" que estaria previsor na Lei Sindical. 578. Ainda, segundo a CSN, o Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU) teria demonstrado preocupações com a existência de "trabalho forçado da população uiguir e outras minorias sociais" e com a "grande quantidade de trabalhadores em situação de informalidade". 579. Um último aspecto da organização da economia chinesas abordado pela CSN é a "propriedade da terra". De acordo com a empresa, na China a terra seria propriedade do Estado, nos termos do art. 10 da Constituição daquele país. Sua alocação seria, então, utilizada como ferramenta para implementar políticas industriais, privilegiando setores estratégicos como a siderurgia. A Comissão Europeia teria identificado que as empresas siderúrgicas chinesas teriam se beneficiado de preços e remunerações inferiores aos de mercado na concessão de terras, evidenciando mais uma distorção em relação a uma economia de mercado livre. 580. Sumariamente, para a CSN a China dominaria a produção global de aço, com capacidade instalada e produção muito superiores a qualquer outro país ou região. Para ilustrar, fez alusão a dados da OCDE e do World Steel Association que evidenciariam que a China teria aumentado a sua capacidade instalada de produção de aço bruto, apresentando condições de produzir mais de 1 bilhão de toneladas atualmente. 581. Além disso, consoante apontado pela CSN, a produção mundial de aço bruto teria alcançado 1.888,2 milhões de toneladas, das quais aproximadamente 1.019,1 milhões foram produzidas pela China. A discrepância ficaria evidente ao se levar em consideração que a Índia, segundo maior produtor mundial do produto, teria produzido "apenas 140,2 milhões de toneladas". 582. Essa superprodução, impulsionada por políticas estatais de investimento e modernização, geraria um excesso de oferta que impactaria o mercado mundial de aço, agravado pela demanda interna chinesa enfraquecida. Adicionalmente, a expansão da produção chinesa para outros países intensificaria a concorrência global no setor siderúrgico. 583. Em adição, a CSN citou "precedentes do DECOM relacionados à não prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de aço na China", como as investigações envolvendo aço GNO; tubos de aço inoxidável austenístico com costura; e laminados planos de aço inoxidável a frio, que teriam sido encerradas, respectivamente, pelas portarias "SECINT de números 495, 506 e 4.353, todas de 2019" e investigações sobre cilindros para GNV; e tubos de aço carbono; encerradas, respectivamente, pelas "resoluções Gecex de números 225 e 497, dos anos 2021 e 2023". 584. Assim, para a CSN, restaria comprovado que o Governo chinês teria interferência direta (...)no setor, seja por meio da promoção de políticas de desenvolvimento regional, pela manipulação das tendências do mercado ou pelo estabelecimento de metas que dependem necessariamente da concessão de subsídios e incentivos do Estado para o fortalecimento da indústria siderúrgica. 585. Por conseguinte, a empresa CSN solicitou "a manutenção do tratamento da China como não economia de mercado". 4.1.5. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações relacionadas à prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo de folhas metálicas. 586. Conforme exposto no tópico precedente, após o início da investigação, a indústria doméstica aportou argumentos e elementos de prova com vistas a corroborar a análise realizada inicialmente, no sentido de que no setor produtivo de folhas metálicas na China não prevalecem condições de economia de mercado. 587. A CSN destacou, nessa esteira, inúmeros aspectos do funcionamento da economia chinesa como um todo e, mais especificamente, do setor siderúrgico, ao qual pertencem as folhas metálicas. 588. Sob um ponto de vista amplo, fiou-se a CSN em documentos como o "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations" e o "2023 Report to Congress on China's WTO Compliance do United States Trade Representative" para apontar a forte intervenção do Estado na economia e a adoção de política industrial intervencionista pelo país. 589. Também fez extensa retrospectiva dos planos quinquenais chineses, enquanto instrumentos de planejamento estatal, destacando como principais estratégias adotadas as seguintes: - suporte financeiro às empresas; - consolidação industrial; - controle de capacidade produtiva e meio ambiente; - promoção de exportações; e - controle estatal. 590. Documentos semelhantes também existiriam nos níveis provinciais e municipais. 591. Além disso, indústrias prioritárias para fins de alocação de recursos seriam definidas por meio de catálogos específicos. 592. Ainda nesse contexto, trouxe elementos relacionados ao número de empresas estatais, à participação do Estado nessas empresas e aos seus resultados - inferiores aos de empresas não estatais -, à interferência no sistema financeiro, e ao controle de fatores produtivos na China. 593. Especificamente sobre o setor siderúrgico, indicou documentos que estabeleceram políticas públicas ao longo do tempo, direcionando o funcionamento do setor, como a "Iron and Steel Development Policy" e o "Iron and Steel Industry Adjustment and Revitalization Plan", o "Iron and Steel Normative Conditions" e o "Guiding Opinions on Resolving the Problem of Severe Excess Capacity". 594. Outrossim, o segmento seria marcado pela concessão massiva de subsídios. Esses subsídios, inclusive, segundo indicação do relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE, seriam utilizados pelas empresas para expansão de sua capacidade produtiva.