DOU 23/09/2024 - Diário Oficial da União - Brasil

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A peticionária juntou o memorando "Commission Staff Working Document On Significant Distortions In The Economy Of The People's Republic Of China For The Purposes Of Trade Defence Investigations" e destacou que a China "tem recorrido a uma política industrial top down intervencionista, cujos objetivos variam de acordo com as prioridades do país diante do desenvolvimento global": From the early-2000s onwards, the Government began to focus its efforts on upgrading the economy away from traditional industries reliant on low-skilled labour, setting the targets of science and technology to contribute 60% to the economy in 2020, and the degree of reliance on foreign technology to drop to 30%. By 2015, acquiring key technological competences in strategic sectors defined in the Made in China 2025 initiative became the Government's central priority, shaping the industrial policies accordingly. More recently, in view of the growing political and trade tensions between China and the US, as well as the economic and social impacts of the COVID-19 pandemic, the concept of 'dual and its central idea of technological self-reliance has been ranking high on the Government's industrial policy agenda. Following its introduction by President Xi in the first half of 2020, the dual circulation concept was quickly followed up by lower ranking politicians as well as by government authorities and it also features in the 14th FYP. 529. Esses objetivos seriam traçados por meio de planos que tratariam sobre as medidas que deveriam ser tomadas pelo governo. Os instrumentos que seriam utilizados para viabilizar a execução das metas estabelecidas seriam "os controles de acesso ao mercado, a análise e aprovações de projetos, as diversas formas de apoio financeiro, inclusive pela concessão de empréstimos subsidiados, e a implementação de catálogos industriais". 530. Destacou que, apesar dos compromissos firmados, "a China ainda não migrou para uma economia de mercado nem reduziu a intervenção estatal" e, ao revés, teria aperfeiçoado a gestão da economia pelo governo e pelo Partido Comunista, "fortalecendo as empresas de propriedade e investimento estatal". A CSN fez, então, referência ao 2023 Report to Congress on China's WTO Compliance do United States Trade Representative: As has been previously documented, China has a long record of violating, disregarding and evading existing WTO rules. China has also sought to frustrate WTO oversight and accountability mechanisms, such as through its poor record of adhering to its WTO transparency obligations. In addition, and more critically, after more than two decades of WTO membership, China still embraces a state-led, non-market approach to the economy and trade, despite other WTO Members' expectations -and China's own representations - that China would transform its economy and pursue the open, market- oriented approach endorsed by the WTO. In fact, China's embrace of a state-led, non- market approach to the economy and trade has increased rather than decreased over the past decade, and the mercantilism that it generates has harmed and disadvantaged U.S. companies and workers, as well as companies and workers of other WTO Members, often severely. (Grifo da CSN) It is important to highlight, moreover, that China has not simply continued to pursue what it termed a "socialist market economy" when it joined the WTO. China's so- called "socialist market economy" has turned decidedly predatory. In other words, China no longer relies on central planning simply to direct and guide the business decisions of Chinese industries and enterprises. Rather, China is now using its state-led, non-market approach to the economy and trade in ways designed to secure the dominance of Chinese enterprises, both in the China market and in global markets. As part of this pursuit of international dominance, China is targeting both traditional industries and emerging industries, not only by providing its own industries with unprecedented financial and regulatory support but also by actively pursuing policies and practices that are calculated to disadvantage and ultimately displace foreign competitors. (Grifo da CSN) 531. Nesse seguimento, a estratégia para a promoção do crescimento do país seria realizada por meio de uma série de planos. Os planos quinquenais seriam aqueles de maior destaque, uma vez que é por meio deles que o Governo controlaria o desenvolvimento dos setores prioritários e implementaria políticas específicas com vistas a atingir as metas traçadas. Além dos planos, o governo elaboraria catálogos para apontar as indústrias consideradas prioritárias para fins de alocação de recursos, investimentos e políticas de incentivo. O plano nacional estaria no topo do sistema, juntamente com outras políticas como o "Made in China", "Belt and Road Initiative" e outros planos de médio e longo prazo. A CSN citou que, atualmente, estariam em vigor o 14º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Nacional Econômico e Social, com vigência até 2025, e o 14º Plano Quinquenal para o Desenvolvimento da Indústria de Matérias- Primas. 532. Além disso, citou que as províncias e munícipios também editariam uma série de planos e políticas gerais e setoriais para ramos específicos e estratégicos. Disso decorreria que as formas de intervenção no setor siderúrgico "assumam características diferentes e particulares para cada região/município", como explicaria a OCDE: Broad directives and approaches that provincial and prefectural governments need to undertake have been indicated, but it is up to the provincial and prefectural governments to define the practical steps that the concrete implementation of the central government directives will take. In that sense, local governments hold considerable autonomy to tailor their approach under the specified guidelines and can differ significantly across provinces and municipalities. 533. As políticas, segundo a CSN, serviriam de "base para o setor no que tange aos investimentos, impacto ambiental, energia, crédito, utilidades, construção de novas fábricas, entre outros". 534. A CSN afirmou que a "National Development and Reform Comission - NDRC" seria uma agência governamental ligada ao Conselho de Estado no governo central que "é responsável pela edição de políticas para as indústrias chinesas, as quais são sugeridas pelo Comitê Central do Partido Comunista, pelos governos provinciais e municipais, bem como por outras entidades governamentais". "O órgão também controla os preços da energia elétrica e de outros insumos, que afetam os demais preços da economia". 535. Em seguimento à sua argumentação, a CSN apontou que, segundo a OMC, o número de empresas "detidas pelo Estado chinês" teria aumentado de 2013 a 2019. Essas empresas representariam 5,5% do total de entidades ligadas ao setor industrial, "representando 40% dos ativos controlados diretamente pelo Estado chinês", o que demonstraria "se tratar de megaempresas estatais". Afirmou, então, que o Governo chinês manteria uma quantidade significativa de empresas, "influenciando diretamente em suas atuações". 536. Somou a isso, o fato de que tão somente 24% do lucro das empresas chinesas em 2019 teria se originado de empresas estatais, "o que demonstra que elas são menos rentáveis que as empresas privadas e cerca de 2/5 das empresas tem prejuízos mesmo após receberem incentivos do governo". Fato seria que as atividades seriam orientadas para a implementação das políticas do Estado chinês e não para a obtenção de lucro. 537. Destacou, também, com base no estudo "China como Não-Economia de Mercado e a Indústria do Aço", contratado pelo Instituto Aço Brasil, que "a maior empresa privada da China e uma das principais produtoras de aço, tem parte relevante de seu controle acionário pelo governo central chinês": For example, the Shagang Group, the fifth largest steel producer in China, claims to be the country's largest privately owned steel producer. However, Chinese government ownership in the enterprise is significant. The firm was formed in 1975 as a village enterprise, and changed its name to Jiangsu Shagang Group in 1995. The firm's ownership status changed in 2001, during a period of asset-stripping management buyouts in the Chinese steel industry. Approximately 17 percent of the firm was purchased by the plant general manager and 25 percent of the firm was sold to the Jiangsu Province SASAC [Supervision and Administration Commission of the State Council]. An additional 23 percent went to the company's labor union, which is controlled by the Chinese Communist Party, and almost 35 percent went to the 'employees of Shagang.' (...) In short, even China's largest 'privately' owned producer is substantially state-owned, and appears to have received capital inflows from the state in the same year that its capacity doubled. 538. Por último nesse tema, mencionou que Jorge Miranda afirmaria que a política microeconômica da China seria baseada em quatro principais pilares - (i) fornecimento de fatores de produção, matérias-primas e utilidades a preços mais baixos; (ii) autorização para que as estatais atuem sem limitações orçamentárias; (iii) regulação das empresas chinesas para que não compitam entre si em excesso; e (iv) estímulo das empresas consideradas estratégicas. 539. Em seguida a CSN apresentou narrativa histórica sobre os planos quinquenais do Governo chinês, de 1991 até o último plano em vigor, o 14º plano. Segundo visão da empresa, esses planos desempenhariam função importante no desenvolvimento da Indústria Chinesa considerada estratégica. A argumentação da CSN detalha a intervenção estratégica do governo chinês na indústria siderúrgica através de sucessivos Planos Quinquenais e políticas industriais. O objetivo central seria transformar o setor em uma potência global, abordando desafios como excesso de capacidade e poluição. 540. As principais estratégias incluiriam: - Suporte Financeiro: Subsídios, empréstimos e incentivos fiscais, principalmente para empresas estatais, que visariam o crescimento e avanço tecnológico. - Consolidação Industrial: Incentivo a fusões e aquisições para criar conglomerados siderúrgicos maiores e mais eficientes. - Controle de Capacidade e Meio Ambiente: Políticas para conter o excesso de produção e reduzir a poluição, embora com eficácia questionada - Promoção de Exportações: Incentivos fiscais e subsídios para exportação de produtos de alto valor agregado e desencorajamento da exportação de matérias- primas. - Controle Estatal: O Partido Comunista Chinês manteria forte controle através da propriedade de empresas estatais e nomeação de cargos-chave. 541. Os planos mais recentes enfatizariam inovação tecnológica, sustentabilidade e desenvolvimento de zonas econômicas estratégicas. O papel ativo do governo na indústria siderúrgica destacaria o modelo singular de capitalismo de Estado na China. 542. Especificamente, segundo a CSN, o 8º Plano Quinquenal da China (1991- 1995) teria focado no rápido desenvolvimento econômico das indústrias de matérias- primas e energia por meio de subsídios governamentais. O plano também teria direcionado a região leste do país para uma economia exportadora de produtos de alto valor agregado, com meta de crescimento anual de exportações em 13%. 543. O 9º Plano Quinquenal da China (1996-2000), a seu turno, teria tido como foco principal o socorro à indústria chinesa, que enfrentava dificuldades financeiras apesar dos subsídios governamentais. O plano teria direcionado os bancos a financiar empresas estatais em dificuldade e teria promovido a privatização de empresas menores e a fusão de grandes empresas estatais, especialmente no setor siderúrgico, para criar conglomerados industriais. No entanto, a reestruturação esperada dessas empresas não teria se concretizado. 544. O 10º Plano Quinquenal da China (2001-2005) teria dado continuidade à reestruturação das indústrias tradicionais, com forte intervenção estatal, aprofundando o envolvimento dos governos locais na concessão de subsídios, crédito e terras. Além disso, o plano teria estabelecido uma estratégia para o desenvolvimento da região oeste, buscando transferir investimentos para essa área. 545. O 11º Plano Quinquenal da China (2006-2010) teria mantido a estratégia de forte apoio estatal à indústria, com foco em subsídios, incentivo à produção de produtos de alto valor agregado e criação de empresas competitivas globalmente. O governo teria citado progressos na estruturação de setores prioritários, incluindo a indústria siderúrgica, com ações como a realocação do grupo Shoushang e a reorganização da Angang Steel Company Ltd. 546. O 12º Plano Quinquenal da China (2011-2015) teria como objetivo fortalecer o sistema econômico com ênfase na propriedade estatal e impulsionar o setor siderúrgico por intermédio de melhoria da qualidade dos produtos, otimização da indústria de matérias-primas e fortalecimento da indústria de manufatura; busca por vantagens competitivas em tecnologia, marca, qualidade e serviço; continuação de subsídios e incentivos via política de "Desenvolvimento Coordenado"; e uso do sistema tributário para desencorajar exportação de matérias-primas básicas e subsidiar exportação de produtos de maior valor agregado. 547. O 13º Plano Quinquenal da China, por sua vez, teria sido concentrado em inovação, desenvolvimento sustentável, coordenação urbano-rural e inclusão social. O plano visaria aumentar os incentivos para a indústria siderúrgica, recorrendo à concessão de terras e de benefícios fiscais, e resolver o problema do excesso de capacidade produtiva e da poluição do setor. O governo teria se comprometido a reduzir a poluição em 25% e teria tomado medidas para alcançar essa meta. 548. Já o 14º Plano Quinquenal da China reforçaria o apoio aos setores químico e siderúrgico, incentivando fusões e aquisições para fortalecer a posição global da indústria. A estratégia "Dupla Circulação" visaria aumentar a independência em matérias-primas, buscando liderança nos mercados interno e externo. O plano também promoveria pesquisa, manufatura avançada, serviços e indústria verde para fortalecer a cadeia de suprimentos. 549. O governo chinês, no relatório sobre a implementação do Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social de 2021, teria destacado os avanços na estruturação de setores prioritários, incluindo a indústria siderúrgica. O relatório também teria enfatizado a necessidade de intensificar esforços para atingir metas específicas da indústria, como a redução do consumo de energia e carbono. 550. O 14º Plano Quinquenal promoveria medidas sustentáveis, como o uso de combustíveis mais limpos e a otimização da logística de transporte, para reduzir o impacto ambiental. O plano também daria continuidade a iniciativas do 13º Plano, como a "Belt and Road Initiative", que visaria desenvolver regiões específicas em centros econômicos, incluindo a instalação de grandes siderúrgicas. 551. O 12º Plano Quinquenal, assim como o 14º, teria visado o desenvolvimento estratégico das indústrias de matérias-primas e energia, buscando aumentar sua competitividade internacional e promover um desenvolvimento regional coordenado. Para isso, o governo chinês teria utilizado o sistema tributário para incentivar a exportação de produtos de alto valor agregado e desestimular a de matérias- primas básicas, fazendo uso da concessão de subsídios. O 14º Plano também teria mantido essa estratégia, concedendo subsídios para incentivar uma produção mais inteligente e sustentável, buscando controlar o aumento da capacidade produtiva de aço. 552. A CSN inferiu que os produtores chineses utilizariam os subsídios para continuar a expandir a capacidade de produção, como teria sido demonstrado pelo relatório "Latest Developments in Steelmaking Capacity 2021", produzido pela OCDE. 553. Além dos planos quinquenais, a CSN afirmou que o governo chinês implementaria políticas setoriais específicas, como apoio tecnológico e direcionamento de investimentos, reconhecidas por autoridades investigadoras. O governo estaria atualizando constantemente os instrumentos legais para manter os setores estratégicos alinhados com seus objetivos, exercendo forte controle sobre os investimentos. 554. Em 2005, a China teria implementado a "Iron and Steel Development Policy", que teria estabelecido um amplo controle governamental sobre o setor siderúrgico, incluindo a localização das plantas, o fornecimento de insumos e tecnologia. A política incentivava a exploração de recursos minerais por grandes empresas, apesar de pertencerem ao Estado. Além disso, teria previsto a reorganização dos maiores produtores de aço em dois grandes grupos (com produção de 30 milhões de toneladas) e vários menores (com produção de 10 milhões de toneladas), além de definir outras características desses grupos. 555. Para ilustrar, a CSN destacou trecho da Carta IEDI nº 582, que resumiria "de forma detalhada o livro "Subsidies to Chinese Industry: State Capitalism, Businesse Strategy, and Trade Policy" (2013), de Uscha Haley e George Haley", que descreveria as políticas para o desenvolvimento da indústria do ferro e do aço da seguinte maneira: