DOU 12/08/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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A partir dos excertos acima, assim se podem sintetizar os fundamentos adotados para a conclusão quanto à similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura brasileiro ao longo do histórico dos procedimentos: - haveria semelhanças entre os produtos no que tange às suas características, ao seu uso, ao mercado a que se destina e à composição química; - os produtos seriam intercambiáveis; - seria possível reconstituir o leite fluido a partir do leite em pó, o que faria com que qualquer diferença deixasse de existir. A desidratação consistiria em processo para facilitar o transporte e o manuseio do leite in natura; e - as decisões do Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio trazidas pelas partes interessadas para embasar as alegações de ausência de similaridade não teriam sido exaradas à luz do Acordo Antidumping. Ademais, os assuntos tratados seriam distintos. 372. Considerando o iter decisório até então trilhado por este Departamento, bem como as fundamentações expendidas pela peticionária, reputou-se, para fins de início da presente investigação, ser juridicamente admissível a caracterização de similaridade entre o leite em pó importado e o leite in natura de produção nacional, à luz dos critérios técnicos e normativos pertinentes. 373. Malgrado a sedimentação paulatina desse entendimento, impende trazer à baila que esta, ou qualquer outra consolidação exegética, não se reveste de imutabilidade, tampouco obsta nova incursão interpretativa. A propósito, o encerramento acrítico da questão, mormente em se tratando de investigação original, implicaria risco de indevido esvaziamento, em sua substância, do exercício do contraditório e da ampla defesa, reduzindo-o a mero rito formal. 374. Subsiste, pois, incólume, a possibilidade de reapreciação da temática e, por conseguinte, de inflexão hermenêutica, seja diante de alteração fática, seja à vista das considerações articuladas pelas partes, ou, ainda, de revisitação de precedentes do Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio. 375. Nessa senda, impende reconhecer que, conforme assinalado pelos governos da Argentina e do Uruguai, o Artigo 2.6 do Acordo Antidumping estabelece o conceito de produto similar mediante construções dotadas de gradação hierárquica. Com efeito, em sua primeira dimensão, reputa-se produto similar aquele que se revele idêntico ao objeto da investigação. Apenas na ausência de produto nacional que ostente tal identidade é que se admite, à luz do referido dispositivo, a averiguação da existência de produtos domésticos que, conquanto não idênticos, apresentem características muito semelhantes às do produto investigado. Essa leitura, aliás, encontra guarida na decisão do Painel na disputa EC Salmon (Norway) (DS337), como se verá no item 2.3.2.5 a seguir. 376. A par dessas considerações, impõe-se, antes de qualquer juízo conclusivo acerca da similaridade entre o leite em pó importado da Argentina e do Uruguai e o leite in natura de fabricação nacional, a partir de suas semelhanças, o necessário enfrentamento a duas indagações preliminares, a saber: - o leite em pó objeto da investigação é idêntico ao leite in natura produzido no Brasil? - se não, há no Brasil produção de produto idêntico ao objeto da investigação? 377. No que concerne à primeira indagação, tanto a Resolução CAMEX nº 2, de 2013, quanto a Circular SECEX nº 5, de 2019, manifestam-se de forma categórica no sentido de inexistir identidade entre o leite em pó objeto da investigação e o leite in natura de produção nacional. 378. Já quanto à segunda, a Circular SECEX nº 5, de 2019, elucida que "de acordo com o item 5.2 do anexo da Resolução CAMEX n° 2, de 2013, [...] a própria peticionária informou na revisão anterior que também é produzido leite em pó não fracionado no Brasil para uso industrial". 379. Diante dessa conjuntura, exsurge como medida inarredável o reposicionamento desta Autoridade Investigadora quanto à matéria, porquanto, havendo produção nacional de leite em pó e não se configurando identidade entre o leite in natura brasileiro e o produto investigado, deve-se reconhecer, no caso vertente, que o produto similar doméstico é o leite em pó produzido no Brasil, e não o leite in natura. 380. Saliente-se não se disputar a existência, de fato, de semelhanças entre o leite em pó e o leite in natura, tampouco a intercambialidade entre ambos, ainda que de forma imperfeita. Não obstante, referida análise torna-se despicienda na medida em que se constata a fabricação, no território nacional, não apenas de produto semelhante, mas de item cuja definição coincide integralmente com aquela do produto objeto da investigação. Nessa hipótese, desvela-se necessário, por força da hierarquia conceitual estabelecida pelo Artigo 2.6 do Acordo Antidumping, o reconhecimento do leite em pó nacional como produto similar doméstico, em detrimento do leite in natura. 381. Repise-se que o tema será objeto de maior aprofundamento no item 2.3.2.5. infra. Por fim, tendo em vista a análise ora apresentada e a conclusão esposada no item 2.4, perdem objeto as demais alegações trazidas pelos governos da Argentina e do Uruguai, as quais, por essa razão, se deixa de endereçar. 2.3.2.5. Dos comentários do DECOM acerca das manifestações 382. A respeito das diversas menções à disputa US - LAMB, antes que se avance na análise do mérito dos demais argumentos das partes interessadas apresentados após o início da investigação, convém rememorar que, conforme exposto no parecer de início, os fatos observados na disputa US - LAMB eram distintos dos atualmente evidenciados uma vez que a definição de indústria doméstica adotada na presente investigação decorreu da definição de produto similar. 383. Na disputa em questão, os EUA foram condenados por promover o alargamento do conceito de indústria doméstica, por meio da inclusão, nesse conceito, dos produtores do produto processado, similar ao importado, e dos produtores da matéria-prima, sob diversos argumentos, tais como elevada integração, inclusive propriedade comum, alta coincidência de interesses econômicos, continuidade do processo produtivo etc. Contudo, não houve disputa quanto à definição do produto similar (ou diretamente concorrente, visto tratar-se de controvérsia no âmbito do Acordo sobre Salvaguardas). Uma vez que a definição de indústria doméstica deriva da identificação do produto similar, o painel considerou inexistir no texto legal base para incluir, no conceito de indústria doméstica, um produtor que não produz ele próprio o produto em questão. 384. Para fins de início, o Departamento ressaltou que na presente investigação, contudo, a indústria doméstica era constituída apenas pelo conjunto dos produtores do produto considerado similar para fins de início. O produto similar, tal como definido para fins de início, efetivamente não seria idêntico ao produto importado, mas, no entendimento do Departamento, apresentaria características suficientemente semelhantes. As situações não guardam, portanto, paralelo relevante para a presente discussão. 385. De outro lado, conforme já mencionado ao longo deste documento, o Departamento revisitou sua análise a respeito do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, no que toca às etapas necessárias para o estabelecimento da similaridade entre o produto objeto da investigação e o produto produzido pela indústria doméstica. Art. 9º Para os fins deste Decreto, considera-se "produto similar" o produto idêntico, igual sob todos os aspectos ao produto objeto da investigação ou, na sua ausência, outro produto que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas às do produto objeto da investigação. (grifos nossos) 386. Ressalte-se, de pronto, que a modificação do posicionamento anteriormente assumido decorre da análise detida de argumentos trazidos aos autos após o início da investigação, os quais justificam a revisão da compreensão outrora adotada. 387. De acordo com o mencionado dispositivo legal, qual seja o caput do art. 9º do Decreto Antidumping, que reflete, por sua vez, o Artigo 2.6 do ADA, seria considerado, inicialmente, como similar ao produto objeto da investigação o produto idêntico, i.e., aquele igual, sob todos os aspectos, ao produto objeto da investigação. Na ausência de produto fabricado pelo país importador que seja idêntico ao produto objeto da investigação, poderá ser considerada a similaridade de outro produto, que, embora não exatamente igual sob todos os aspectos, apresente características muito próximas às do produto sendo analisado. 388. Dessa forma, como ressaltado por algumas partes interessadas, as aludidas disposições normativas estabeleceriam que apenas no caso de inexistência do produto idêntico, poder-se-ia recorrer ao produto não exatamente igual sob todos os aspectos. 389. Nesse sentido, importa destacar jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC a respeito da necessidade de conclusão pela inexistência de produto idêntico para que uma autoridade investigadora passe, então, à análise de similaridade de outros produtos com características próximas àquele sob consideração: It is important to note that the assessment of whether goods are "like" in the sense of Article 2.6 entails first, a consideration of whether goods are identical. Only if there are no goods which are identical to the product under consideration does Article 2.6 allow an investigating authority to consider whether there is some other good which "has characteristics closely resembling those of the product under consideration. (grifo nosso) 390. Insta notar, nesse sentido, as ponderações presentes na obra "A Handbook on Anti-Dumping Investigations", cujos coautores foram membros da Divisão de Regras do Secretariado da OMC: Pursuant to Article 2.6 of the AD Agreement, the like product is a product identical, i.e. alike in all respects to the product under consideration, or in the absence of such a product, another product which, although not alike in all respects, has characteristics closely resembling those of the product under consideration. [...] Thus, except in the case where there is such an identical product produced domestically, it will be necessary for the investigating authority to look to another product which, while not identical, has characteristics closely resembling those of the product under consideration. 391. Conforme demonstrado nos autos da presente investigação pelas partes interessadas, restou comprovada a existência de produção nacional de leite em pó, para além da produção do leite in natura. A existência do leite em pó produzido no Brasil, qualificado, a priori, com definição idêntica à do produto objeto da investigação, afastaria a possibilidade de definição do leite in natura como produto similar doméstico desta investigação. Por consequência, a definição de indústria doméstica do produto similar e a análise dos indicadores de dano aportados pela peticionária restariam prejudicadas. 392. Ressalte-se que, de acordo com a interpretação de algumas partes interessadas, a ordem indicada nos textos do Artigo 2.6 do ADA e do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, a metodologia a ser adotada para definição de qual será o produto "correspondente e adequadamente comparável" ao produto objeto da investigação não implicaria imediatamente a análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013. Tal empreendimento só seria devido caso não houvesse produto idêntico. Embora se admita a razoabilidade de determinados aspectos da tese apresentada, não se pode desconsiderar a existência de elementos que demandam análise complementar. 393. Ainda que houvessem sido apresentados dados pela indústria doméstica de leite em pó, a análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013, seria necessária, de modo a se avalizar a similaridade do produto doméstico ao produto investigado, examinando se o produto doméstico seria idêntico ou teria características próximas. 394. Desta forma, conquanto não concorde com o argumento de que a discussão de similaridade seria acessória, o Departamento assente ser essencial definir, desde o início da investigação, se haveria produto fabricado no Brasil prima facie idêntico ao produto objeto da investigação. Na sua ausência, seria estabelecida a possibilidade de serem considerados produtos não exatamente iguais, mas que apresentem características muito próximas às do produto objeto, também a partir da análise dos critérios dispostos no § 1º do art. 9º do Decreto nº 8.058, de 2013. 395. É oportuno consignar também os dizeres do Painel em US - Lumber V (DS294), reproduzidos a seguir: Article 2.6 therefore defines the basis on which the product to be compared to the 'product under consideration' is to be determined, that is, a product which is either identical to the product under consideration, or in the absence of such a product, another product which has characteristics closely resembling those of the product under consideration. As the definition of 'like product' implies a comparison with another product, it seems clear to us that the starting point can only be the 'other product', being the allegedly dumped product. Therefore, once the product under consideration is defined, the 'like product' to the product under consideration has to be determined on the basis of Article 2.6. However, in our analysis of the AD Agreement, we could not find any guidance on the way in which the 'product under consideration' should be determined. (grifos nossos) 396. A jurisprudência do OSC, portanto, reconhece que o ponto de início de uma investigação é a definição do produto objeto da investigação. Em seguida, deve ser avaliada a existência de produto idêntico ao produto objeto da investigação. Apenas em não existindo tal produto, avaliar-se-á se outro produto é similar ao produto objeto da investigação. 397. Nesse sentido, convém pôr em relevo a seguinte preleção: [...] according to AD Agreement 2.6, the term like product refers either to an identical product or, in the absence of such, a product that closely resembles the product under analysis. Accordingly, the analysis proceeds as follows: First, identify the product under consideration, which is the product potentially dumped into the domestic market; next, identify the domestically produced goods that are identical or, if none exist, closely resemble the goods potentially dumped into the domestic market. Then, identify the firms manufacturing products that are like the goods potentially dumped. In practice, most countries launch anti-dumping investigations upon request of their domestic manufacturers, who initiate petitions that typically identify both the relevant like product and the firms producing it. (grifo nosso) 398. A definição do produto idêntico ou semelhante ("like product"), por sua vez, é basilar para a definição da indústria doméstica que aportará os dados utilizados na análise de dano. 399. No caso em comento, ao se reconhecer que o leite em pó nacional guarda perfeita identidade com a definição do produto objeto da investigação, a situação da indústria doméstica, que deve, pelo art. 34 do Decreto nº 8.058, de 2013, e pelo Artigo 4.1 do ADA, ser composta pela totalidade, ou conjunto de produtores cuja produção conjunta constitua proporção significativa, da produção nacional total do produto similar doméstico, somente pode ser avaliada de forma objetiva ao refletir os indicadores dos produtores efetivamente envolvidos no setor de leite em pó. 400. A exclusão desses produtores comprometeria a precisão da análise de dano, conforme entendimentos exarados pelo OSC da OMC: 414. [...] to ensure the accuracy of an injury determination, an investigating authority must not act so as to give rise to a material risk of distortion in defining the domestic industry, for example, by excluding a whole category of producers of the like product. (...) 419. [...] a domestic industry defined on the basis of a proportion that is low, or defined through a process that involves active exclusion of certain domestic producers, is likely to be more susceptible to a finding of inconsistency under Article 4.1 of the Anti-Dumping Agreement. [Relatório do Órgão de Apelação, EC - Fasteners (China), §§ 414 e 419]