DOU 11/12/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Identificação e assinatura PARECER DE ORIENTAÇÃO N° 3/2025/SUSEP EMENTA: Contratação direta de serviço público essencial de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário. Inexigibilidade de licitação. Fornecedor exclusivo. Art. 74, I, da Lei n° 14.133, de 2021. 1. O Conselho Diretor da Superintendência de Seguros Privados - Susep, em reunião ordinária eletrônica realizada em 27 de agosto de 2025, resolveu adotar o PARECER REFERENCIAL n. 00003/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU. em anexo, como Parecer de Orientação para utilização pela Susep no âmbito dos contratos e licitações. ALESSANDRO SERAFIN OCTAVIANI LUIS Superintendente ANEXO PARECER REFERENCIAL n. 00003/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU NUP: 00407.059564/2025-42 INTERESSADOS: EQUIPE DE LICITAÇÃO E CONTRATO - ELIC ASSUNTOS: PARECER REFERENCIAL EMENTA: Contratação direta de serviço público essencial de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário. Inexigibilidade de licitação. Fornecedor exclusivo. Art. 74, I, da Lei n° 14.133, de 2021. Recomendação para adoção do presente parecer como Parecer Referencial, na forma da Orientação Normativa AGU n° 55, de 2014 e Portaria PGF n° 262, de 2017, nos casos de ausência de dúvidas jurídicas. I. RELATÓRIO 1. OBJETO DO PARECER REFERENCIAL 1. O presente Parecer Referencial aplica-se à hipótese de contratação direta, por inexigibilidade de licitação, dos serviços públicos essenciais de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário, com fundamento no art. 74, I, da Lei n° 14.133, de 2021. 2. Esta manifestação somente poderá ser utilizada se ficar comprovado que os serviços são prestados de forma exclusiva pela concessionária local. 3. O ente assessorado deverá atestar, de forma expressa, que o caso concreto se enquadra na hipótese deste parecer, nos termos do art. 3°, § 2°, da Portaria PGF/AGU n° 262, de 2017. Além disso, devem ser utilizados os modelos de termo de referência e lista de verificação atualizados, quando disponibilizados pela AGU, em seu sítio eletrônico. 4. A Administração poderá, a qualquer tempo, provocar a atuação do órgão de consultoria nas dúvidas jurídicas específicas que surgirem nos processos desta espécie, bem como para atualização do presente parecer. 2. CABIMENTO DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL 5. A Orientação Normativa AGU n° 55, de 2014 autoriza a adoção de manifestação jurídica referencial, que dispensa a análise individualizada de matérias que envolvam questões jurídicas idênticas e recorrentes, nos seguintes termos: I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação. II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos. 6. Trata-se de medida adequada para orientar a Administração, sendo capaz de conferir segurança jurídica à sua atuação, sem a necessidade de análise individualizada desses processos pelo órgão jurídico, salvo se houver dúvida jurídica. 7. A manifestação jurídica referencial é importante ferramenta para otimizar e racionalizar o trabalho, viabilizando maior dedicação às questões complexas, prioritárias, estratégicas e especializadas, que demandam uma atuação qualificada. 8. Para a elaboração de manifestação jurídica referencial, devem ser observados os requisitos da Portaria PGF n° 262, de 2017 editada para disciplinar a questão: i) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes que acarrete sobrecarga de trabalho devidamente comprovada e venha a impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos e, ii) a atividade jurídica exercida deve se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos. 9. Registra-se, assim, que a análise dos processos de contratação direta de serviços públicos essenciais, em especial, de fornecimento de água tratada e esgotamento sanitário, com fundamento no art. 74, I, da Lei n° 14.133, de 2021, representa significativo volume de processos e a análise jurídica se restringe à simples conferência de documentos e prazos, sem questões jurídicas relevantes, enquadrando-se nas hipóteses autorizadas pela Orientação Normativa AGU n° 55, de 2014, e pela Portaria PGF n° 262, de 2017. 3. LIMITES DA ANÁLISE JURÍDICA 10. Esta manifestação jurídica tem o objetivo de contribuir com o controle prévio da legalidade, conforme previsto no art. 53 da Lei n° 14.133, de 2021. Questões técnicas, como o detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e especificações, são de atribuição da Administração (art. 53 da Lei n° 14.133, de 2021, e Enunciado BPC n° 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União). 11. Exclui-se da competência da ELIC o exame de legislação específica relacionada à atividade-fim do ente assessorado que seja aplicável ao caso concreto, nos termos do art. 2° da Portaria Normativa PGF/AGU n° 73, de 2025. Tal análise deve ser feita pelo órgão de assessoramento jurídico local. 12. A presente análise pressupõe a adoção dos modelos da AGU e o uso do Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (IPP). 13. Não há determinação legal de se fiscalizar o cumprimento das recomendações feitas neste parecer, conforme Boa Prática Consultiva n° 5. Caso a autoridade administrativa deixe de acatá-las, assume, inteiramente, a responsabilidade por sua conduta. II. DA FUNDAMENTAÇÃO 4. NORMAS DE GOVERNANÇA 14. A Administração deve comprovar a autorização para celebrar a contratação, prevista no art. 3° do Decreto n° 10.193, de 2019, aplicável para as atividades de custeio. Observa-se que a Portaria ME n° 7.828, de 2022, estabelece normas complementares para o cumprimento do Decreto. 15. Tal autorização deve ser juntada aos autos antes da efetiva contratação, devendo a Administração certificar-se da obediência das regras internas de competência (art. 3° da Portaria ME n° 7.828, de 2022). 16. As disposições do Decreto n° 10.193, de 2019, não se aplicam às agências reguladoras, nos termos de seu art. 1°, parágrafo único, II. 17. A Administração deve se manifestar acerca da essencialidade e o interesse público da contratação para os fins do art. 3° do Decreto n° 8.540, de 2015. 5. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO - EXCLUSIVIDADE NO FORNECIMENTO 18. Em princípio, todas as contratações realizadas pelo Poder Público devem ser precedidas de licitação (CF, art. 37, XXI). Em alguns casos, porém, a competição se torna inviável ou impossível, já que ausente uma de suas razões de existir: a pluralidade de ofertas que leve a uma disputa entre particulares, com vistas à melhor proposta para a Administração. Nesse caso, a licitação será inexigível. 19. Enquanto na dispensa de licitação, a competição é possível, mas a realização do certame não é obrigatória por força de lei, na inexigibilidade, o ente público não tem opção, não há discricionariedade. Nesse caso, é impossível obter propostas equivalentes, ou seja, ter o produto ou serviço necessário prestado satisfatoriamente por mais de um fornecedor. A inexigibilidade é condição que se impõe à Administração, como única forma de atendimento ao interesse público. 20. A contratação direta por inexigibilidade de licitação está prevista no art. 74 da Lei n° 14.133, de 2021: Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de: I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos; [...] § 1° Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo, a Administração deverá demonstrar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica. (g.n.) 21. A situação de inexigibilidade deve ser justificada, devendo o processo ser instruído, ainda, com a razão da escolha do fornecedor e a justificativa do preço, nos termos do parágrafo único do art. 72 da Lei n° 14.133, de 2021. 22. No caso, os serviços públicos de abastecimento de água e o esgotamento sanitário são, em geral, objeto de concessão pelo Poder Público, sendo prestados de forma exclusiva pela concessionária local, o que inviabiliza a competição. Contudo, tal hipótese deve estar devidamente comprovada nos autos. 23. É condição para a utilização da presente manifestação jurídica referencial a comprovação de que a concessionária detém exclusividade na prestação do serviço de abastecimento de água e coleta de esgoto na localidade a ser atendida. 24. Portanto, para que seja cabível a contratação direta, mediante inexigibilidade de licitação, o órgão assessorado deverá elaborar parecer técnico (artigo 72, inciso III, da Lei n° 14.133, de 2021) que demonstre documentalmente nos autos, a existência dos seguintes requisitos, cumulativamente: a) a inviabilidade de competição, demonstrando as reais necessidades e a essencialidade do serviço, havendo apenas uma única solução possível; e b) a existência de um único fornecedor com capacidade e qualificações para ser contratado. 25. A Administração deve instruir o processo com a documentação que comprove a exclusividade na prestação do serviço de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário pela empresa Concessionária que será contratada, o que pode ser feito pelas seguintes formas: declaração da empresa sobre a exclusividade; - cópia da lei estadual/municipal que determina a criação do serviço e sua abrangência; e/ou - cópia do contrato de concessão em que esteja especificada a abrangência da atuação da empresa contratada. 26. A análise de mérito acerca da inviabilidade de competição não compete a este órgão consultivo, que não possui a expertise necessária para verificar se, de fato, existe ou não viabilidade de competição, cabendo à área técnica se certificar quanto à veracidade das informações trazidas aos autos. 27. Somente após estar comprovado nos autos que é o caso de exclusividade na prestação dos serviços, o ente assessorado pode seguir na análise dos termos seguintes do presente parecer referencial. 6. INSTRUÇÃO PROCESSUAL 6.1 Documentos obrigatórios 28. O artigo 72 da Lei n° 14.133, de 2021, traz os documentos obrigatórios que devem instruir a fase de planejamento do processo de contratação direta: I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo; II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei; III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos; IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido; V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária; VI - razão da escolha do contratado; VII - justificativa de preço; VIII - autorização da autoridade competente. 29. A Administração deverá se certificar da adequada elaboração e juntada de cada um desses documentos nos autos. 30. Embora sejam documentos de natureza essencialmente técnica, seguem observações a título de orientação jurídica: a) Documento de Formalização da Demanda (art. 72, inciso I) 31. O Documento de Formalização da Demanda deve trazer os conteúdos do art. 8° do Decreto n° 10.947, de 2022, especialmente a justificativa da necessidade da contratação, o nome da área requisitante ou técnica com a identificação do responsável e a indicação da data pretendida para a conclusão da contratação. b) Estudo Técnico Preliminar (art. 72, inciso I) 32. O art. 18, inciso I e § 1°, da Lei n° 14.133, de 2021, e a IN SEGES/ME n° 58, de 2022, estabelecem que a Administração deverá elaborar estudo técnico preliminar da contratação, que constitui a primeira etapa do planejamento de uma contratação e o fundamento para o termo de referência (art. 6°, XX, da Lei n° 14.133, de 2021, c/c art. 6° da IN SEGES/ME n° 58, de 2022): Art. 18. [...] § 1° O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos: I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração; III - requisitos da contratação; IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar; VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;