DOU 13/04/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

TEXTO OFICIAL · ÍNTEGRA

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1. Embora os órgãos do contencioso administrativo fiscal federal componham a estrutura do Ministério da Fazenda, logo, do Poder Executivo Federal, a participação da PGFN e de seus membros funda- se, precisamente, na atribuição de representar extrajudicialmente os interesses da União.

2. Sua organização, notadamente a partir da segunda instância administrativa, com composição paritária entre representantes do Fisco e dos contribuintes, torna mandatória a representação dos interesses da União pelos Procuradores da Fazenda Nacional. Inclusive pela necessidade de equilíbrio de forças, já que as maiores empresas do país são, também, as maiores litigantes do contencioso administrativo tributário, em valores discutidos, e apresentam-se, via de regra, representados pelos mais destacados advogados tributaristas privados do país.

3. Disso não decorre, obviamente, a atribuição exclusiva da PGFN e de seus membros para firmar os termos de transação de créditos que estejam em discussão nos órgãos do contencioso administrativo fiscal. A Lei da Transação é clara em cominar essa atribuição à Secretaria da Receita Federal do Brasil. O que não nos parece possível é excluir a PGFN da apreciação dos atos e termos de transação, não só em face do necessário e legalmente previsto assessoramento jurídico prévio, como bem determinado nas conclusões do Parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16), mas também em face da atribuição, legal e constitucional, de representar os interesses da União nas causas de natureza fiscal, no âmbito do contencioso administrativo fiscal.

4. Não é outro o fundamento do artigo 1º, Lei nº 9.469/1997. Competindo ao AGU representar a União, judicial e extrajudicialmente (artigo 131, da Constituição), e, pois, sendo-lhe atribuído transigir nas ações de interesse da União (artigo 4º, VI, da LC nº 73/93), daí decorre sua competência para autorizar a realização de transação para prevenir ou terminar litígios.

5. Nessa mesma linha, a nosso juízo, deve caminhar a melhor interpretação para a menção à LC n 73/1993, contidas nos artigo 10-A e 13, da Lei nº 13.988/2020. Se a PGFN presenta, ou representa, os interesses da União no contencioso administrativo tributário, um ato de disposição deles, ou que se proponha a deles dispor, como se verifica nas concessões mútuas, típicas da transação, não pode prescindir da manifestação - que pode ser prévia ou mesmo concomitante à sua assinatura - do órgão que representa, por força da Constituição e da LC nº 73/1993, esses mesmos interesses. Manifestação esta cuja natureza jurídica é semelhante àquela do artigo 1º, da Lei nº 9.469/1997, por possuírem igual fundamento na Constituição e na Lei Complementar da AGU.

3.2 A autoridade competente para o estabelecimento do grau de recuperabilidade dos créditos para fins de transação tributária

1. Nesse ponto, o parecer 00004/2023/DECOR/CGU/AGU (Seq. 16) concluiu:

c) Acerca o segundo tema, conquanto a fixação do grau de recuperabilidade dos créditos também não se relacione à representação extrajudicial da União, há, nos termos do presente opinativo, regra expressa a respeito da competência do PGFN para fazê-lo, cujo berço é o parágrafo único do art. 14 da Lei 13.988/2020, e sobejam pressupostos lógicos para que seja atribuída a tarefa exclusivamente à referida autoridade.

1. Com efeito, surpreende que a questão tenha sido trazida à apreciação da Advocacia-Geral da União e, pois, desta Consultoria-Geral da União, haja vista a existência de regra expressa na Lei nº 13.988/2020 dispondo a respeito, como bem pontuado no opinativo. Igualmente muito bem colocado no parecer, são muitos os pressupostos lógicos a sugerir a atribuição exclusiva desse mister para a PGFN, como decidiu o legislador. Pela sua pertinência, vale transcrever os fundamentos abraçados pelo opinativo.

De todo modo, manifestamente não é dado a RFB fazê-lo. Não fosse suficiente a literalidade ofuscante do parágrafo único do art. 14 da Lei 13.988/2020, o dispositivo tem por sustentáculo sólidas e múltiplas razões de ordem lógica. Entre elas, elenco três. A uma, se é a PGFN que representa a União nas demandas judiciais, é ela que tem contato exclusivo com os entendimentos das cortes de justiça sobre o tema. Atuando na execução judicial do débito, possui a PGFN uma visão induvidosamente mais ampla sobre a viabilidade da satisfação do crédito à luz das inclinações da jurisprudência. A duas, porque a execução judicial é caracterizada pela coercibilidade, pela invasão forçada no patrimônio do cidadão, aparelhada de medidas de bloqueio e constrição patrimonial que não podem ser adotadas sponte propria pelo Estado-Administração, mas somente com incursão do Estado-Juiz. Dessa maneira, parece evidente que somente a PGFN possui a exata dimensão das possibilidades de constrição judicial do patrimônio do devedor e de suas respectivas efetividades para a satisfação do crédito. A três, porque, em franca reverência ao princípio constitucional da isonomia, não pode haver critérios dissonantes acerca das hipóteses em que um determinado crédito é irrecuperável ou não, o que poderia favorecer um devedor em detrimento de outro. Nessa perspectiva, qualquer ato normativo que venha a se imiscuir na atribuição exclusiva contemplada no parágrafo único do art. 14 da Lei n. 13.988/2020 de disciplinar, por ato próprio, i) os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, ii) os parâmetros para aceitação da transação individual e iii) a concessão de descontos, "entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança", será revestido de nulidade por vício de competência.

1. Conquanto de acordo com as razões colocadas, apenas com a ressalva de que medidas coercitivas visando a recuperação de créditos podem, em alguns casos, prescindir do Estado-Juiz, como é o caso, por exemplo, do protesto extrajudicial, podem ainda ser apontados fundamentos de outra ordem para sustentar referida competência legal.

2. Com efeito, conforme extrai-se do Despacho nº 00306/2022/DENOR/CGU/AGU, de 15/07/2022, de aprovação do Parecer nº 00147/2022/DENOR/CGU/AGU, o qual recomendou a sanção integral do Projeto de Lei de Conversão (PLV) nº 12, de 2022 (Medida Provisória n° 1.090, de 2021), ambos aprovados pelo Consultor-Geral da União e o Advogado-Geral da União Substituto, há razões outras, além

da própria literalidade da lei e pressupostos lógicos, a sustentar a competência da PGFN para atestar o grau de recuperabilidade dos créditos. Transcreve-se o seguinte trecho do referido Despacho nº 00306/2022/DENOR/CGU/AGU (destaques no original)

1. Todavia, em complemento ao respeitável Parecer, friso a necessidade de sanção aos seguintes dispositivos do PLV 12, de 2022: I - o art. 10, na parte que altera o inciso I do art. 11, bem como que acresce o parágrafo único ao art. 14, ambos da Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, mantendo com o Procurador-Geral da Fazenda Nacional a competência de: (a) estabelecer critérios para a concessão de descontos nas multas, nos juros e nos encargos legais relativos a créditos a serem transacionados que sejam classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação; e (b) disciplinar os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a sua temporalidade, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança; e II - o art. 16, na parte em que revoga o inciso V, do art. 14 da Lei n° 13.988, de 2020, uma vez que o referido inciso, na redação atual, prevê que ato do Procurador-Geral da Fazenda Nacional disciplinará "os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual e a concessão de descontos, entre eles o insucesso dos meios ordinários e convencionais de cobrança e a vinculação dos benefícios a critérios preferencialmente objetivos que incluam ainda a idade da dívida inscrita, a capacidade contributiva do devedor e os custos da cobrança judicial" e tal previsão - conforme acima mencionado - irá constar do novo parágrafo único do art.14 da Lei nº 13.988, de 2020, acrescido pelo art. 10 do PLV, não se submetendo a nova redação a ser dada ao caput do art.14 da Lei nº 13.988, de 2020, cindindo a competência de disciplinar assuntos relacionados à transação tributária, para prever que ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional compete disciplinar tais assuntos em ato próprio quanto aos créditos inscritos em dívida ativa e ao Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, quanto aos créditos em contencioso administrativo fiscal.
2. E deve ser sancionado os dispositivos do PLV acima mencionados não só diante do fato de que tais dispositivos não possuem inconstitucionalidade formal ou material, estando, inclusive, em acordo com as competências constitucionais da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional previstas no § 3º do art. 131 da Constituição Federal, uma vez que os critérios a serem disciplinados pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional estão diretamente

relacionados à possível cobrança, amigável ou judicial, de dívida ativa da União de natureza tributária, ou seja, ao grau de recuperabilidade das dívidas, mas também em virtude de que veto a qualquer um dos mencionados dispositivos inviabilizaria, na prática, conforme informações da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a transação tributária, pondo fim a um programa que, em pouco mais de dois anos, conduziu à regularização de mais de R$ 250 bilhões em débitos inscritos em dívida ativa da União, e acarretaria a necessidade de veto, por inconstitucionalidade material e formal, à alteração ao art. 14, caput, introduzida pelo art. 10, do PLV 12, de 2022. 4. Aqui, cabe, ainda, ressaltar que a competência para definição de parâmetros envolvendo negociação de dívidas, por implicar transação de direitos da União com base numa análise de recuperabilidade por meio de cobrança, inclusive judicial, é de competência privativa da Advocacia-Geral da União, a teor do art. 131 da Constituição Federal e dos arts. 4º, inciso VI , e 12, inciso V, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. 5. De modo que caso sejam vetados os dispositivos do PLV acima mencionados, estará ocorrendo invasão de competência e necessidade de veto às alterações pretendidas ao art. 14, caput, da Lei nº 13.988, de 2020, não só por afrontar o § 3º do art. 131 da Carta Magna, mas também por contrariedade ao interesse público, sob pena de subsistir no ordenamento previsões conflitantes, quais sejam, a nova redação do caput do art. 14 da Lei nº 13.988 e o disposto nos dos arts. 4º, inciso VI , e 12, inciso V, da Lei Complementar nº 73, de 1993, e porque haveria uma clara ofensa ao princípio da segregação de funções no âmbito da Administração Pública, com a concentração no mesmo órgão de poderes de aplicar a multa e de definir os parâmetros para negociar as multas aplicadas. 6. Isso, inclusive, pode, em tese, gerar um incentivo à aplicação de multas elevadas, já que o órgão de fiscalização poderia posteriormente, com base em seus critérios discricionários, reduzir a sanção aplicada em interação direta com o próprio contribuinte autuado, uma vez que o órgão sancionador atuaria sem qualquer instância de governança, causando insegurança jurídica. 7. Assim, para observância ao princípio da segregação de funções, é imprescindível que os poderes de aplicar multas e de negociar as multas geradas fiquem em órgãos diversos, sob pena de um retrocesso institucional.

1. O item 4, do trecho transcrito, corrobora, em relação à competência para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, as mesmas razões que fundamentam, a nosso ver, a necessária manifestação da PGFN para os atos de transação de créditos em contencioso administrativo fiscal, tratados no item 3.1. deste opinativo.

2. Na linha do despacho acima reproduzido, seria, no mínimo, de duvidosa constitucionalidade a proposta que pretendesse retirar da PGFN a competência exclusiva para o mister previsto no artigo 14, parágrafo único, da Lei 13.988/2020.

3. Não bastassem os fundamentos jurídicos e os pressupostos de ordem lógica a recomendar a manutenção da competência da PGFN, ora tratada, a previsão do artigo 17, § 2º, da Portaria RFB nº 247/2022, demonstra, em concreto, que o legislador agiu corretamente ao editar a norma do artigo 14, parágrafo único, da Lei 13.988/2020. Transcreve-se, para melhor compreensão, o dispositivo regulamentar editado pela RFB:

§ 2º Consideram-se irrecuperáveis os créditos tributários em contencioso administrativo há mais de 10 (dez) anos, observados como parâmetros: I - o período de cobrança dos débitos; II - a baixa expectativa de priorização de julgamento;