DOU 17/02/2023 - Diário Oficial da União - Brasil

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Documento assinado digitalmente conforme MP nº 2.200-2 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Este documento pode ser verificado no endereço eletrônico http://www.in.gov.br/autenticidade.html, pelo código 05152023021700135 135 Nº 35, sexta-feira, 17 de fevereiro de 2023 ISSN 1677-7042 Seção 1 ingredientes só pode ser alcançado por caldeiras movidas à gás ou eletricidade, cujo custo somente pode ser arcado por empresas de grande porte, em sua visão, apenas as empresas integrantes da indústria doméstica; v) os pneus reformados apresentam menor resistência às pressões a que são submetidos em trabalhos envolvendo altos níveis de tração e atrito; e v) entre outros argumentos relacionados a dúvidas sobre substituição de forma perfeita por pneus reformados. 80. Afirmou ainda que a notícia apresentada pela AGCO nos autos contradiz suas afirmações, pois a notícia afirma que "um pneu reformado de trator, colheitadeira ou outra máquina agrícola tem a mesma vida útil de um novo, pois o tempo de duração de ambos os tipos de pneus depende exclusivamente do uso". Afirmou ainda que a notícia falava sobre a relevância do mercado de pneus agrícolas no Brasil, sendo o segundo maior consumidor de pneus reformados do mundo, tendo cerca de 400 mil pênis de uso agrícola e fora da estrada.A empresa indicou fontes que demonstrariam a relevância do setor de reforma. De acordo com a última edição da Revista Pnews, o impacto da reforma de pneus agrícolas geraria em torno de R$ 7 bilhões em economia para o setor de agronegócio, uma vez que os pneus agrícolas teriam um custo alto e a possibilidade de reformar permitiria dobrar o tempo de uso dos pneus por um custo significativamente inferior. 81. A Vipal argumentou ainda que o elemento de prova acostado aos autos pela AGCO demonstraria toda a tecnologia da indústria de reforma e como os pneus reformados seguem padrões técnicos do INMETRO que garantem a segurança e qualidade do produto. 82. A Vipal indicou ainda que na reforma dos pneus, apenas é retirada a banda de rodagem (borracha). Se um pneu reformado não tem resistência conforme descrito, não é por ser reformado, e sim, porque a carcaça (pneu novo) não foi construída com tal resistência. Afirmou ainda que em casos que existe dano à carcaça, na qual é necessária uma reparação, existem produtos específicos, como manchão, que podem ser aplicados na área danificada e que repõem a resistência da carcaça. Esta aplicação segue normas técnicas conforme o fabricante do produto e o dimensionamento do manchão segue normas técnicas da ABNT - NBR NM 225. 83. A ANIP, em sua manifestação final, pontuou que os pneus reformados possuem as mesmas características físicas, têm os mesmos usos e aplicações e se destinam aos mesmos segmentos comerciais, sendo, inclusive, adquiridos pelos mesmos clientes, de modo que a reforma de pneus é prática que contribui para o abastecimento do mercado interno. 83. Afirmou ainda que os pneus reformados representam uma alternativa viável e efetivamente utilizada pela maior parcela do mercado (reposição), sendo prática comum de grande parcela dos agricultores a aquisição de pneus reformados em substituição aos pneus novos. Haveria inúmeras reformadoras no Brasil que oferecem este serviço aos agricultores, e, de acordo com a Associação Brasileira de Reformadores de Pneus, com relação à oferta de pneus reformados, no Brasil existem 1.384 unidades reformadoras, com produção de aproximadamente 13,5 milhões de pneus em 2019, dos quais 490 mil foram pneus agrícolas, off-road e industrial. 84. A ANIP ressaltou também em suas manifestações finais que pneus radiais possuem características e aplicações similares ao produto similar, afirmando que cabe à montadora a definição do tipo de pneu, de modo que ambos os pneus, sejam diagonais ou radias e que poderiam ser direcionados ao uso de máquinas agrícolas, não havendo prejuízos em termos de qualidade. A diferença de aplicação consistia, segundo ela, tão somente na performance dos pneus, uma vez que o pneu radial é um produto com maior valor agregado e tecnologia, se comparado ao pneu diagonal. Postulou ainda que, ao comparar o custo-benefício de pneus radiais, os preços acabam sendo equivalentes pois, apesar de os pneus radiais possuírem um preço inicial um pouco mais elevado, eles possuem uma vida útil maior, além de oferecer um menor custo por hora trabalhada e reduzirem em até 30% os custos com combustíveis. 85. A AGCO, em suas manifestações finais, alegou que os pneus radiais, embora, em tese, também possam ser utilizados em máquinas agrícolas, não o são em razão de resistência por parte de clientes brasileiros. Afirmou também que se trata de barreira que somente poderá ser superada de forma gradual, no longo prazo, como mostra a experiência de outros países. 85. A AGCO afirmou também que pneus agrícolas reformados não atendem aos produtores agrícolas mais exigentes em relação à durabilidade e confiabilidade dos pneus que utilizam em suas máquinas, embora se admita que possam ser alternativa para os produtores agrícolas com restrições orçamentárias. 86. A CNH, em suas manifestações finais, reiterou que a definição da utilização de um pneu diagonal ou radial numa máquina agrícola não seria uma definição "estratégica" da montadora de máquinas agrícolas. A utilização de um tipo de pneu em detrimento do outro em determinada máquina agrícola seria uma decisão absolutamente técnica, pois os pneus diagonais e radiais teriam características físicas específicas que os diferenciam. Dessa forma, a utilização de um tipo de pneu a ser acoplado em determinada máquina ou implemento agrícola deve levar em conta essas particularidades, além de o preço também ser um fator relevante. 87. Diante dos elementos coletados no âmbito da presente avaliação de interesse público, é possível identificar, para fins de substitutibilidade na ótica da demanda do produto, possíveis alternativas mesmo que com limitações, sendo estas os pneus reformados e os pneus radiais. 88. Reconhece-se, no entanto, que há relativizações a serem feitas na relação de preço, performance e viabilidade técnica dos produtos indicados frente ao produto objeto de análise. De toda forma, como inclusive as montadoras habilitadas como partes interessadas nesse pleito já indicaram utilizar o pneu radial para determinadas aplicações, não se pode afastar o uso em alguma medida do produto para fins de desvio de demanda do produto ora em análise. Em relação ao pneu reformado, apesar de não compor os pneus utilizados para venda em máquinas agroindustriais novas, pontua-se que existe relativo grau de substitubilidade no mercado de reposição de pneus, principalmente na competição via menor preço. 89. Sob a ótica da oferta, repisa-se, que a substitutibilidade dos pneus agrícolas se apresenta como improvável no curto prazo, diante dos altos custos e prazos para montagem de uma linha de produção. Isso não obstante, infere-se que a substituição de medidas de pneus diagonais por pneus radiais agrícola, mesmo que limitada, poderia ser possível a critério do usuário final ou da montadora, mediante ajuste de preços e configurações da linha produtiva do produto, no horizonte de médio e longo prazos. 2.1.4 Da concentração de mercado do produto sob análise 2.1.4.1 Da estrutura do mercado 90. Nesta seção, busca-se analisar a estrutura de mercado, de forma a avaliar em que medida a manutenção de uma medida de defesa comercial pode prejudicar a concorrência, reduzir a rivalidade e influenciar eventual poder de mercado da indústria doméstica, com base nas evidências e manifestações coletadas pelas partes interessadas no presente pleito. 91. Em seu questionário de interesse público, a CNH argumentou que a Prometeon, Bridgestone e Titan, conjuntas são responsáveis por 94% da produção nacional brasileira de pneus agrícolas e constituem a indústria doméstica para fins da revisão de defesa comercial relativa ao produto. O percentual de 6% remanescente, portanto, seria detido pela Maggion e Rinaldi. A empresa argumentou também que as três principais fabricantes nacionais do produto similar - definidos como indústria doméstica - detêm praticamente 80% do mercado nacional. 92. A AGCO, por sua vez, argumentou, em seu questionário de interesse público, que a oferta nacional do produto sob investigação está concentrada em três empresas que respondem por quase 80% do mercado. Logo, segundo a AGCO, não se pode descartar a hipótese de que essas empresas sejam detentoras de poder de mercado, uma vez que pelo menos uma delas deteria participação superior a 20%, patamar acima do qual se presume a existência de posição dominante, nos termos da Lei nº 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência). Ainda de acordo com a parte, restaria claro que as importações desempenham importante papel no sentido de amenizar eventuais comportamentos abusivos por parte da indústria doméstica. 93. A Vipal, por outro lado, argumentou, em seu questionário de interesse público, que, conforme pode ser observado no parecer de início da revisão de defesa comercial, há um elevado número de países fornecedores de pneus agrícolas para o Brasil, e que nas importações brasileiras, pode-se identificar ao menos 4 diferentes origens com participação superior a 3% do total importado pelo Brasil de pneus agrícolas em T10. Afirmou, ainda, que a própria China continua a exportar pneus agrícolas para o Brasil em quantidades significativas, apesar da aplicação dos direitos antidumping. Adicionalmente, argumentou que, de T6 para T10, a participação das vendas da indústria doméstica no mercado brasileiro diminuiu 5,4%, e se constatou aumento de 6,7% da participação das importações brasileiras de outras origens no mercado brasileiro. Por esses motivos, consoante a empresa, não há que se falar em concentração de mercado e, muito menos, que o direito antidumping vigente teria causado tal efeito. 94. A ANIP, em suas manifestações durante a instrução processual, argumentou que no Parecer Preliminar da presente avaliação foram consideradas apenas 4 empresas na produção nacional, de forma que a Maggion e a Rinaldi foram aglutinadas e consideradas como "Outras". Além disso, as importações foram incluídas no cálculo considerando cada origem como um único player, o que representaria limitação da análise interposta. 95. A ANIP argumentou ainda que cenário alternativo, considerando que a Maggion e a Rinaldi possuem o mesmo share do mercado, e que tanto a China como a Índia possuem pelo menos 3 empresas cada com a mesma participação no mercado, o HHI em T10 ficaria abaixo de 2.500, classificando o mercado como moderadamente concentrado, ao invés de altamente concentrado como nas conclusões preliminares. 96. A AGCO, em manifestação apresentada durante a instrução processual, argumentou que o mercado de pneus agrícolas seria altamente concentrado, e novas entradas não são prováveis nem seriam tempestivas para frear possível exercício abusivo de poder de mercado por parte da indústria doméstica, razões pelas quais as importações representariam importante instrumento para disciplinar players oligopolistas e fomentar a concorrência. 97. A ANIP, em manifestação apresentada durante fase probatória, afirmou que o mercado brasileiro seria competitivo, composto por cinco produtores nacionais que concorrem entre si e com importações de diversas origens, afastando assim a restrição à oferta em decorrência da aplicação das medidas antidumping sobre o produto chinês e possível exercício de poder de mercado por parte da indústria doméstica. Mencionou ainda que a melhora nas condições de concorrência e preço após aplicação da medida antidumping contribuiu para o aumento da competitividade do mercado, uma vez que, corrigidos os preços desleais das importações da China, observou-se o aumento da oferta do produto similar de outras origens. 98. A Vipal, em sua manifestação final, ponderou que análises e objetivos dispostos na lei de defesa da concorrência não devem ser incondicionalmente aplicados em casos de defesa comercial, e que essa distinção seria legalmente estabelecida não por acaso, e que o próprio CADE entende que mecanismos de análise de mercado do direito da concorrência e da defesa comercial são distintos. 99. Afirmou ainda que a o objetivo de uma avaliação de IP no âmbito da defesa comercial é de avaliar a existência de elementos excepcionais que justifiquem a suspensão ou alteração das medidas antidumping (art. 3º do Decreto nº 8.058/2013 e art. 2º da Portaria nº 13/2020) quando o impacto da imposição da medida sobre os agentes econômicos como um todo se mostrar potencialmente mais danoso quando comparado com os efeitos positivos de aplicação da medida (art. 3º da Portaria nº 13/2020), e que portanto, o objetivo da avaliação de Interesse Público não seria garantir volumes de importação mínimos de 30% do consumo aparente ou preservar um ambiente concorrencial salutar, como postulado pela montadora AGCO. 100. Adicionalmente, a Vipal observou que a aplicação da medida AD em T6 não teve como consequência o aumento da concentração do mercado de pneus agrícolas. Na verdade, desde que o direito AD foi aplicado, observou-se um aumento nas importações das demais origens no mercado brasileiro e uma significativa queda de 10,7% na concentração entre T6 e T10. Ressaltou que o que aconteceu, na verdade, foi uma queda da concentração, principalmente por conta do aumento das importações de outras origens. Por fim, a Vipal alegou que ao se segregar o HHI por empresa, a consultoria Tendências estimou que o mercado brasileiro, na verdade, deveria ser classificado como moderadamente concentrado em T10. 101. A ANIP ressaltou, em suas manifestações finais, que não a autoridade de defesa comercial não deveria utilizar aspectos concorrenciais para tomar suas decisões de intervenção na aplicação da medida antidumping, visto que a autoridade que realmente tem competência para analisar questões concorrenciais no país seria o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE. Destacou ainda nesse sentido que a autoridade concorrencial já analisou o setor de pneumáticos no âmbito da avaliação de interesse público de pneus de carga, constatando características de rivalidade local e ausência de preocupações concorrenciais, concluindo que não haveria indícios de restrição de concorrência no mercado, mesmo com a vigência de medida antidumping. A AGCO alegou, em suas manifestações finais, que o mercado de pneus agrícolas é considerado pelo CADE com regional ou, no máximo, nacional, e que, as importações brasileiras representaram menor parcela, de no máximo [CONFIDENCIAL] do mercado brasileiro, e que não seria suficiente para que as importações possam vir a disciplinar o mercado. Não obstante, a AGCO afirmou que a impossibilidade de que as importações consubstanciem fonte de rivalidade efetiva para a indústria doméstica seria corroborada ainda pela declarada preferência das montadoras por suprimento junto aos fabricantes nacionais, pois o abastecimento junto a fabricantes nacionais seria muito mais confiável e flexível, qualidades extremamente importantes para montadoras de veículos e equipamentos agrícolas, que necessitam coordenar suas linhas de montagem com peças e suprimentos de diversas fontes. 102. Incialmente, diante das manifestações apresentadas, cabe tecer comentário no sentido que a análise de estrutura de mercado e concorrência não pode ser observada como critério isolado para a tomada de decisão em possível intervenção por razões de interesse público. Nesse sentido, conforme consta no art. 3º, § 3º, da Portaria SECEX nº 13/2020, nenhum dos critérios analisados, isoladamente ou em conjunto, será peremptoriamente capaz de fornecer indicação decisiva sobre a necessidade ou não de intervir sobre a aplicação de medida de defesa comercial. 103. Relatadas as manifestações acima e apresentado comentário pertinente ao caso, de acordo com as informações contidas nos processos SEI 19972.101989/2021- 41 (restrito) e 19972.101996/2021-43 (confidencial), foram definidas como indústria doméstica as linhas de produção de pneus agrícolas das empresas Prometeon, Bridgestone e Titan, responsáveis por 94% da produção nacional brasileira de pneus agrícolas. As vendas internas dos demais produtores foram estimadas em 6% do volume total de vendas do produto similar nacional no mercado interno, tendo sido identificadas como outros produtores nacionais as empresas Maggion Indústrias de Pneus e Máquinas Ltda. e Rinaldi S/A Indústria de Pneumáticos. 104. Observa-se que a composição da indústria doméstica na investigação original era diferente da presente revisão. De acordo com o processo MDIC/SEC E X 52272.001721/2015-25, a indústria doméstica era composta unicamente pela Pirelli Pneus Ltda., doravante denominada Pirelli ou TP Industrial, que apresentou-se como a principal produtora nacional de pneus agrícolas, sendo responsável por 45,8% da produção nacional no período de investigação de dumping. A peticionária indicou, na época, haver outras quatro empresas produtoras de pneus agrícolas no Brasil - Titan Pneus do Brasil Ltda. ("Titan"), Bridgestone do Brasil Indústria e Comércio Ltda. ("Bridgestone"), Maggion Indústrias de Pneus e Máquinas Ltda. ("Maggion") e Rinaldi S/A Indústria de Pneumáticos ("Rinaldi") - e estimou sua capacidade produtiva e volume de produção para o período de investigação original, à exceção da Titan, a qual apresentou, ela própria, seus dados de produção e vendas, juntamente com o apoio formal à petição. 105. A existência de estruturas concentradas pode levar ao poder de mercado das empresas e, consequentemente, a diminuição do bem-estar da economia. Nesse sentido, o Índice Herfindahl-Hirschman (HHI) pode ser utilizado para o cálculo do grau de concentração dos mercados. Esse índice é obtido pelo somatório do quadrado das participações de mercado de todas as empresas de um dado mercado. O HHI pode chegar até 10.000 pontos, valor no qual há um monopólio, ou seja, há uma única empresa com 100% do mercado. 106. De acordo com o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, emitido pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), os mercados são classificados da seguinte forma: