DOU 24/10/2025 - Diário Oficial da União - Brasil

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Finally, 'increas[ing] investment in and support for manufacturing resources', as well as 'coordinat[ing] and arrang[ing] funds to support the construction of major industrial projects in the manufacturing industry' (see Section 4.2.5) points towards availability of various support policies and tools, not least financial, for the selected projects and sectors (see Sections 4.2.6 and 4.3.3).". 127. A peticionária identificou algumas produtoras de zinco e cobre, matérias- primas do latão, principal liga utilizada na fabricação dos cadeados, as quais foram identificadas como State-owned Enterprises (SOE): • China Minmetals Corporation: listada como SOE (Sasac); • China Nonferrous Mining Group Co., Ltd.: o perfil da empresa confirmaria ser SOE; e • Zijin Mining: segundo o site da empresa, o Diretor Executivo é membro de diversos Conselhos Governamentais, o que levaria a crer que há forte influência governamental na empresa. 128. A peticionária acrescentou ainda que cadeados podem ser produzidos com diversas matérias-primas, inclusive o aço, segmento em que, em diversas oportunidades, já teria sido reconhecido pela própria autoridade investigadora como que não prevalecem condições de economia de mercado. 129. Sobre o alinhamento das atividades da indústria (SOEs ou privadas) aos objetivos estabelecidos pelo governo chinês, a peticionária ressaltou que haveria pleno alinhamento dos objetivos da liderança com o direcionamento de recursos aos setores considerados estratégicos, o que seria também utilizado como elemento de controle estatal na economia. 130. Ainda sobre as SOEs, o documento da CE ressaltaria que inexiste na China neutralidade em competição, ou o desejo de se tornar o sistema mais orientado ao mercado: "Thus, the recent developments provide a confirmation that despite the permanent process of reforming the Chinese SOE sector, a market-oriented transformation of SOEs based on concepts such as competitive neutrality has actually been removed from the agenda of the Chinese authorities. These recent policy documents do not even refer to market-oriented reforms anymore as one of policy goals which should possibly be balanced with other objectives. Instead, any partial adjustments aimed for instance at improving the financial health of SOEs or increasing the participation of private capital in SOEs are embedded in the narrative of strengthening the Party leadership. Under this overarching goal, SOEs remain - and are explicitly referred to as such - part of a wider strategy of creating strong industrial entities which will undertake a national mission of innovation in strategic (technological) áreas." 131. As SOEs representariam uma parcela importante da economia chinesa, situação que, na opinião da peticionária, não deve ser modificada, especialmente porque são consideradas um pilar do "socialismo de mercado chinês 132. O sistema financeiro chinês seria caracterizado por dois fatores: a forte presença de state owned banks e a influência disseminada do estado que impõe sobre esse sistema diversos objetivos, em particular relacionados à implementação de um sofisticado sistema de planejamento econômico: "Overall, the functioning of the entire financial system is characterized by high State presence on both borrowing and lending side, as well as by the absence of normal market mechanisms such as effective and transparent bankruptcy and market exit procedures.". 133. Em síntese, o documento da CE analisaria em detalhes a economia chinesa, abrangendo o setor financeiro, alguns segmentos produtivos, além de energia, transporte, matérias-primas e outros. 134. O documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da OMC traria ainda informações relevantes. Quanto à propriedade das empresas, o documento em questão afirma: "3.199 In China's economy, state ownership of companies is importante and coexists with diverse forms of private ownership. State participation varies from wholly SOEs and majority state ownership to the State acting as another shareholder. (...) 3.202. The State-Owned Asset Supervision and Administration (SASAC) is in charge of contributing capital to, and appointing top managers in SOEs under its management. It acts as a representative of the Government and is directly subordinated to the State Concil. (...) 3.203. The legal status of SOEs varies from fully Government-owned entities to stock companies with the State or states agencies as the dominant stockholder. Hence, manu large and formally private companies that may even be traded on the stock market have the State as an importante of major shareholder (...). "In practice, the socialist market economy system has meant that while market forces have been mobilised to some degree, the decisive role of the State remains intact, with tight interconnections between government and enterprises. The basic features of the socialist market economy are dominant state-ownership, an extensive and sophisticated economic planning system, as well as interventionist industrial policies and a broad array of other tools to pursue political and economic objectives set by the Party and/or the Government. This system does not prioritise and often does not result in marketbased resource allocations. Indeed, the concept of socialist market economy prioritises other objectives - such as 'socialist modernization'. "Giving play to decisive role of market forces", a phrase often found in Chinese policy documents, remains only an incidental means for achieving those objectives, with the market forces tolerated where suitable rather than being considered the main organising principle of the national economy." 135. As peticionárias concluem apontando estarem cientes de que para as empresas produtoras de cadeados não são divulgados dados específicos, situação que apenas confirma a falta de transparência da China em relação a diversas políticas. Porém, no que diz respeito ao aço, uma das matérias-primas dos cadeados, não haveria dúvidas de que nesse segmento produtivo não prevalecem condições de economia de mercado. Também não haveria dúvidas quanto à interferência do estado em empresas produtoras das matérias primas da principal liga (latão) com a qual são fabricados cadeados, o que é de fundamental importância, posto que a maior parte dos cadeados comercializados no mercado brasileiro são de latão. 136. Assim, no entendimento das peticionárias, com base nas informações disponíveis, haveria indícios suficientes de que no segmento de produção em que se inserem os cadeados em questão, na China, não prevalecem condições de economia de mercado. 137. Por essa razão, as peticionárias sugerem a adoção de valor normal construído considerando informações relativas ao Taipé Chinês, terceiro país de economia de mercado. Alternativamente, apresentaram dados relativos ao mercado interno Chinês. 5.1.3. Da análise do DECOM sobre o tratamento da China para apuração do valor normal na determinação do dumping 138. Registra-se que a análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto desta revisão possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, não há que se falar mais em tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada metodologia alternativa que não se baseie em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. 139. Sublinha-se, ademais, que o objetivo desta análise não é apresentar entendimento amplo a respeito do status da República Popular da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. As conclusões aqui exaradas e seus eventuais efeitos devem ser considerados e interpretados de forma restrita, isto é, apenas para o processo em epígrafe, haja vista que a decisão foi embasada a partir do conjunto probatório acostado aos autos deste processo pela peticionária para fins de início de revisão. 140. A análise realizada tampouco é sobre a existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas e programas governamentais faz-se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais. 141. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata. 142. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul, etc. 143. Todavia, em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas. 144. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e no rationale do mercado do segmento analisado. 145. O nível de distorções provocado pelo envolvimento governamental poderia, dessa forma, ser relevante para conclusão em um caso concreto, caso os elementos apresentados constituam indícios suficientemente esclarecedor de que tais distorções muito provavelmente impactariam, de forma não desprezível, a alocação de fatores econômicos que de outra forma ocorreria se não houvesse tais intervenções. 146. Como já reconhecido pela jurisprudência da OMC em matéria de subsídios (AB Report - US - Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, paras. 446-447), a existência de distorções significativas decorrentes da presença predominante do governo no mercado poderá justificar a não utilização de preços privados daquele como benchmark apropriado para fins apuração do montante de subsídios. 147. Assim, a variedade e o nível de subsidização, em conjunto com outras formas de intervenção governamental, poderão resultar em tamanho grau de distorção dos incentivos que, no limite, podem acabar fazendo com que deixem de prevalecer condições de economia de mercado em determinado segmento produtivo. 148. Ademais, informa-se que as análises empreendidas pelo DECOM norteiam- se pela normativa pátria e multilateral, não estando condicionadas a decisões de outras autoridade investigadoras. 149. Com relação aos argumentos trazidos pela peticionária, destacam-se os seguintes aspectos: i) visão geral sobre a economia chinesa e a influência do PCC no estado e na economia; ii) planos quinquenais; iii) empresas estatais, iv) empresas de cadeados localizadas em províncias e municípios em que haveria incentivos, v) presença de SOEs entre as produtoras de zinco e cobre, matéria prima do latão, bem como do setor siderúrgico; vi) sistema financeiro chinês. 150. Com relação aos planos quinquenais do Governo da China (GDC), sublinhou-se serem importantes documentos estruturadores das políticas públicas governamentais, em que se priorizam setores estratégicos da economia chinesa, com impacto no setor de cadeados e sua matéria prima. 151. Esta autoridade investigadora tem conhecimento da importância dos planos quinquenais como diretriz para as políticas públicas chinesas. Essa importância já foi publicamente destacada em investigações de defesa comercial, como a de subsídios acionáveis de laminados a quente (encerrada por meio da Resolução CAMEX no 34, de 2018, publicada no DOU em 21 de maio de 2018), e a de subsídios acionáveis de laminados de alumínio (encerrada por meio da Resolução CAMEX no 431, de 2022, publicada no DOU em 21 de dezembro de 2022). 152. Cumpre ressaltar que o foco da análise não é a existência de políticas públicas em si, mas o grau de intervenção e o caráter mandatório de um planejamento governamental para o setor privado - em uma abordagem top-down - que limita as decisões privadas de investimento e as operações das empresas do setor, não condizentes com uma lógica de economia de mercado. Embora não se afaste a existência de políticas que possam afetar o setor e suas matérias-primas, não foi possível compreender, a partir dos documentos oficiais juntados aos autos deste processo, de que forma houve intervenções efetivas no setor de forma a distorcer a dinâmica deste segmento. 153. Aspectos de intervenção do governo da China em sua economia de forma ampla não são considerados, isoladamente, como determinantes para se atingir uma conclusão a respeito da prevalência de condições de economia de mercado em determinado setor. Faz-se necessário que se consiga, por meio de elementos de prova, estabelecer a conexão entre os planos diretivos e as ações do governo central ou, ainda, dos governos locais sobre o setor objeto da análise. 154. Acerca das matérias-primas, destaca-se que, a respeito da principal matéria prima, o latão, foram parcos os elementos trazidos pela peticionária. Sobre o aço, ainda que o Departamento já tenha reconhecido por diversas vezes que o setor siderúrgico chinês não opera em condições de economia de mercado, para este caso específico de cadeados, os elementos trazidos também foram insuficientes, de modo que seria necessário aprofundamento dos dados trazidos aos autos para que se pudesse avaliar de que modo haveria influência governamental no fornecimento e qual a representatividade dos cadeados fabricados em aço inoxidável ou carbono, apurando se a inegável distorção do setor siderúrgico chinês afeta o setor de cadeados se deu a ponto de inexistir prevalência de condições de economia de mercado para os fins do produto objeto da investigação. Destaca-se, ainda, que no decurso da investigação a peticionária tampouco trouxe elementos adicionais. 5.1.4. Da conclusão sobre a análise da prevalência de condições de economia de mercado no segmento de cadeados da China para apuração do valor normal 155. Em conformidade com a normativa brasileira de defesa comercial, com lastro na legislação multilateral, em especial o disposto no item 15(a) do Protocolo de Acessão da China à OMC, e com a prática desta autoridade investigadora, repisa-se que cabem às partes interessadas apresentar, se assim lhes for conveniente, elementos fáticos suficientemente esclarecedores de que o setor do qual faz parte o produto sob análise operaria ou não em condições de economia de mercado. 156. Diante do conjunto probatório protocolado nos autos do processo em epígrafe, destaca-se que foram colacionados elementos importantes para a análise desta autoridade investigadora. 157. Não obstante, a peticionária não logrou correlacionar a intervenção do governo da China/PCC na economia, enfatizada nos planos quinquenais, com políticas direcionadas ao setor do produto objeto da investigação. Ademais, não restou claro como eventualmente tais políticas teriam refletido efetivamente no usufruto de incentivos e benefícios por parte de agentes envolvidos no segmento analisado, gerando distorções importantes nesse mercado. 158. A peticionária tampouco demonstrou que existiria participação estatal significativa nas cadeias de comando de produtores/exportadores chineses de cadeados ou como produtores/exportadores chineses teriam se beneficiado de eventuais subsídios/subvenções estatais.