DOMPR 08/09/2026 - Diario Oficial dos Municipios do Parana

TEXTO OFICIAL · ÍNTEGRA

12. Integra este parecer, como Anexo Único , um roteiro de verificação prévia ao protocolo, redigido em forma de perguntas, para uso de quem elabora a proposição.

I – DA FINALIDADE, DO FUNDAMENTO E DA ORIGEM

A competência desta Procuradoria decorre do art. 7º da Resolução nº 02/2011, que a vincula ao órgão, e da atribuição nº 10 do cargo de Procurador Jurídico, constante do Anexo I daquela Resolução, que lhe comete o parecer de admissibilidade dos projetos de lei, de resolução e de decreto legislativo, para compor os processos legislativos. Quem tem o dever de examinar a admissibilidade tem, por decorrência, o dever de dizer com antecedência o que examina , para que as proposições cheguem prontas, e não para serem devolvidas. O instrumento próprio é o parecer referencial , gênero consultivo consagrado na prática da Advocacia-Geral da União pela sua Orientação Normativa nº 55, de 2014, e pela Boa Prática Consultiva nº 33 do Manual de Boas Práticas Consultivas, que o recomendam para as matérias que se repetem com identidade de fundamentos. Esta Casa já o adotou uma vez, no Parecer Jurídico nº 068/2026 , dedicado à iniciativa reservada e às leis autorizativas. O presente parecer é o segundo da série, e tem alcance mais largo: o processo de elaboração da proposição, do primeiro rascunho ao protocolo . A origem imediata está nas recomendações de caráter geral do Parecer Jurídico nº 069/2026 , exarado no exame do Projeto de Lei nº 938/2026, que recomendou ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo o alinhamento das justificativas ao texto normativo e as correções de técnica legislativa, consignando que tais orientações valeriam para as proposições futuras. A origem mediata é a experiência acumulada nos Pareceres nº 049 a 069/2026 , que examinaram proposições sobre cessão de bens, créditos adicionais, desafetação, subsídios e vantagens de servidores, e cujos apontamentos, em grande parte, se repetem de expediente para expediente . Quando o mesmo defeito aparece pela terceira vez, o problema já não é da proposição: é da ausência de um padrão escrito. Este parecer é esse padrão.

II – DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Do que este parecer é. É um roteiro de elaboração, dirigido a quem redige: ao Gabinete do Prefeito e às Secretarias, quanto aos projetos do Executivo; aos Vereadores e à Assessoria Legislativa, quanto às proposições da Casa; e às Comissões Permanentes, como referência de exame. Está organizado na ordem em que as questões devem ser enfrentadas: primeiro a viabilidade (item III), depois a instrução (item IV), a justificativa (item V), a técnica (item VI) e o rito (item VII). Do que este parecer não é. Não é norma, e não vincula: é orientação técnica, de natureza opinativa, na linha do Mandado de Segurança nº 24.631 do Supremo Tribunal Federal. Não substitui o exame de admissibilidade de cada proposição, que continuará sendo feito caso a caso, precisamente porque cada expediente tem os seus fatos. Não alcança o mérito das escolhas políticas, que é juízo de conveniência e oportunidade reservado a quem tem mandato, na linha da Boa Prática Consultiva nº 7 do Manual da Advocacia-Geral da União. E não congela o entendimento: vale até que lei, jurisprudência ou parecer posterior o revise.

Do espírito com que deve ser lido. Nenhuma das diretrizes aqui reunidas foi criada para dificultar a atividade legislativa. Todas existem para o contrário: para que a proposição sobreviva , ao exame de admissibilidade, à deliberação, à sanção e, sobretudo, ao controle externo, que examina a lei municipal anos depois de aprovada, quando já produziu efeitos e já não há como corrigi-la sem custo. O tempo investido antes do protocolo é sempre menor do que o tempo perdido na devolução.

III – DO ROTEIRO DE VIABILIDADE: OS CINCO FILTROS

Toda proposição deve ser testada, nesta ordem , contra cinco perguntas. A ordem importa porque cada filtro pressupõe o anterior: não há por que discutir iniciativa de matéria que o Município não pode legislar, nem espécie normativa de proposição cuja iniciativa é de outrem. Proposição reprovada em um filtro não segue ao próximo: volta para reformulação .

III.1 – Primeiro filtro: o Município pode legislar sobre isto?

A competência legislativa municipal tem três portas de entrada. A primeira é o interesse local do art. 30, inciso I, da Constituição Federal, que é o fundamento geral: cabe ao Município legislar sobre o que repercute predominantemente no seu território e na sua população. A segunda é a suplementação da legislação federal e estadual no que couber (art. 30, inciso II). A terceira é o feixe de competências comuns do art. 23, entre elas o fomento à produção

agropecuária (inciso VIII), a proteção do meio ambiente, a saúde e a assistência pública.

O interesse local comporta mais do que a intuição sugere. A Súmula Vinculante nº 38 do Supremo Tribunal Federal, aprovada em 11 de março de 2015, é o exemplo clássico: "É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial." O que o Município não pode é invadir os campos privativos da União (art. 22 da Constituição: direito civil, penal, processual, trânsito, energia, entre outros) nem legislar contra norma geral federal ou estadual validamente editada. Teste prático: se a proposição cria obrigação que só faz sentido em escala nacional, ou disciplina relação privada entre particulares, o filtro reprova. Se disciplina o uso do espaço, dos serviços, dos bens e das posturas do Município, o filtro aprova.

III.2 – Segundo filtro: quem pode apresentar esta proposição?

É o filtro em que mais proposições falham, e o que produz o vício mais grave, porque vício de iniciativa não se convalida nem pela aprovação unânime, nem pela sanção. A regra local está no art. 29, § 1º, da Lei Orgânica Municipal , que reserva ao Prefeito a iniciativa das leis que disponham sobre: regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores (inciso I); criação, extinção ou transformação de cargos e fixação ou aumento de remuneração (inciso II); e organização e estruturação administrativa, matéria tributária e orçamentária, créditos, auxílios, prêmios e subvenções (inciso III). O rol espelha o do art. 61, § 1º, da Constituição Federal, e como todo rol de exceção interpreta-se restritivamente .

A régua de aplicação é a tese do Tema 917 da Repercussão Geral (ARE nº 878.911/RJ, Relator o Ministro Gilmar Mendes, julgado em 30 de setembro de 2016): "Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos." Dela extraemse as duas faces da mesma moeda. Criar despesa, por si, não vicia a iniciativa parlamentar : o Vereador pode propor programa, campanha, obrigação de fazer para a Administração, ainda que custem dinheiro. O que vicia é o conteúdo : dispor sobre estrutura, atribuição de órgão, cargo, remuneração ou regime jurídico de servidor. O teste a aplicar, fixado no Parecer nº 068/2026, não é "a lei gera despesa?", e sim "a lei dispõe sobre estrutura administrativa, atribuição de órgão ou regime jurídico de servidor?" .

A fórmula autorizativa não salva a proposição viciada. Redigir "fica o Poder Executivo autorizado a..." não desloca a titularidade da iniciativa, por três razões cumulativas, também fixadas no Parecer nº 068/2026: a natureza da norma afere-se pelo conteúdo, e não pelo verbo; o vício de iniciativa consuma-se na deflagração do processo, e não na execução da lei; e a lei autorizativa enfrenta um dilema do qual não escapa, porque ou é inócua, autorizando quem já podia agir, ou é insuficiente, porque a matéria dependia de lei formal de iniciativa reservada. A lei autorizativa tem lugar legítimo somente quando a autorização legislativa é de fato exigida (alienação e cessão de bens, convênios que a exijam, créditos adicionais); quando o Vereador quer apenas provocar o Executivo, o instrumento próprio é a Indicação , se possível acompanhada de anteprojeto, que foi a via recomendada e adotada no expediente do Parecer nº 068/2026.

Três notas locais completam o filtro. Primeira: o art. 40, § 1º, do Regimento Interno, na redação da Resolução nº 2/2025, atribui à Comissão de Finanças e Orçamento a iniciativa exclusiva do projeto de fixação dos subsídios dos agentes políticos. Segunda: o art. 190 do Regimento Interno, ao estender a reserva de iniciativa a projetos que gerem "qualquer despesa", destoa do rol taxativo do art. 61, § 1º, da Constituição e da tese do Tema 917, e não deve ser invocado como fundamento autônomo de vício . Terceira: matéria de servidores da própria Câmara segue regra distinta, com iniciativa da Mesa, e não se confunde com a dos servidores do Executivo.

III.3 – Terceiro filtro: qual é a espécie normativa correta?

O art. 26 da Lei Orgânica arrola as espécies do processo legislativo municipal. A escolha é vinculada, e não estilística.

Lei ordinária é a espécie residual e a mais comum: tudo o que exigir lei e não estiver reservado a outra espécie. Lei complementar é reservada às matérias do rol do art. 28 da Lei Orgânica, e exige maioria absoluta (art. 35, § 2º, inciso I). Emenda à Lei Orgânica segue o art. 27: iniciativa de um terço dos Vereadores, do Prefeito ou de cinco por cento do eleitorado, aprovação por dois terços em dois

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