DOU 28/09/2026 - Diario Oficial da Uniao - Brasil

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A peticionária frisou que o Relatório Final registraria que o reembolso de 13% para bobinas laminadas a frio e de zero para as laminadas a quente - frequentemente produzidas na mesma usina - não se justificaria por mero resíduo tributário, configurando regime não isonômico e forte intervenção governamental. 74. A peticionária apontou, também, a imposição de restrições às exportações de insumos (quotas, direitos de exportação e exigências de licenciamento para coque, carvão de coque, minério, manganês, molibdênio, entre outros), o que manteria os preços internos artificialmente baixos e reduziria os custos dos produtores domésticos, de forma que os preços do aço não refletiriam condições normais de mercado. 75. Como síntese das conclusões do Relatório Final quanto à Baosteel, a Morlan destacou três grupos de evidências: (a) interferência política na tomada de decisão e em fusões e aquisições, com nomeação de diretores filiados ao PCC e orientações formais do Partido, exemplificada pela fusão com a Wuhan Steel; (b) subsídios convencionais, seguindo as diretrizes dos planos governamentais; e (c) distorções no mercado de trabalho, dada a organização do sindicato pela própria empresa sob supervisão do Comitê do Partido. 76. A peticionária ressaltou ainda que, em abril de 2024, a Comissão Europeia atualizou o "Commission Staff Working Document on Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations" (Documento de Trabalho Europeu), mantendo, mesmo após sete anos, a conclusão de que o setor siderúrgico como um todo não seguiria regras de economia de mercado. 77. A Morlan destacou que o documento atestaria o papel do Estado e, de forma indissociável, do PCC, no controle da economia, cujas características básicas seriam "dominant State-ownership (...), an extensive and sophisticated economic planning system (...), as well as interventionist industrial policies". Esse controle estaria estabelecido no artigo 7º da Constituição, segundo o qual "the State-owned economy (...) is the leading force in the national economy", e reforçado no 14º Plano Quinquenal (2021-2025), que subordinaria o desenvolvimento econômico à liderança do PCC. 78. A peticionária apontou que Partido e Estado teriam se fundido a ponto de suas estruturas se tornarem "functionally indistinguishable", exercendo o PCC controle sobre a economia por meio de: controle pleno dos setores estratégicos, incluindo o sistema financeiro; controle das questões de pessoal, com todas as nomeações essenciais; e coordenação de políticas por rede de entidades partidárias. Ressaltou também que as associações industriais e câmaras de comércio constituiriam outro veículo de controle partidário sobre a indústria. 79. A Morlan destacou o papel central das State-Owned Enterprises (SOEs), consideradas "the backbone of the Chinese economy", cujo controle seria exercido tanto pela reconfiguração da estrutura societária quanto pela gestão de pessoal, com envolvimento direto do PCC no cotidiano das companhias. Segundo o FMI (2021), as SOEs responderiam por cerca de 39% dos ativos corporativos industriais e por parcela semelhante da dívida corporativa, mantendo presença elevada em serviços, finanças, telecomunicações, transportes e manufaturas, incluindo aço e química. 80. A peticionária sublinhou que o controle do PCC não se limitaria às SOEs, alcançando também o setor privado, nos termos do artigo 19 da Company Law, que exigiria a constituição de organização do Partido nas empresas, e de diretrizes que buscariam ampliar a presença partidária de forma bottom-up, por meio do recrutamento de representantes do setor privado. Concluiu que o PCC estaria em posição de controlar a economia tanto pelas instituições estatais quanto por canais informais, em particular as estruturas partidárias nas empresas 81. A Morlan apontou que o sistema financeiro chinês seria caracterizado pela forte presença de bancos estatais e pela influência do Estado, que imporia objetivos de política, com bancos estrangeiros em posição desfavorável e reduzido número de casos de falência - o que indicaria problemas na aplicação da legislação falimentar e papel indevidamente ativo do Estado nesses processos. Ressaltou, ainda, distorções nas compras públicas, com tratamento preferencial a empresas domésticas ("Buy Chinese"), e no controle dos investimentos, por meio de listas negativas de acesso ao mercado, sendo as políticas industriais chinesas "demonstrably interventionist". 82. A peticionária destacou que o Estado selecionaria setores prioritários, mantendo, segundo a SASAC, "controle absoluto" em sete indústrias e "relatively strong control" sobre nove "indústrias básicas e pilares", entre as quais o aço. O 14º PQ preveria o apoio a esses setores, inclusive às cadeias a montante e a jusante, orientando as instituições financeiras a ampliar o suporte às empresas centrais da cadeia produtiva. 83. A Morlan sustentou, ainda, a existência de distorções nos fatores de produção. Quanto à terra, muitos compradores (em especial SOEs) obteriam direitos de uso gratuitamente ou por preço muito baixo, com regras pouco transparentes. No setor de energia elétrica, cerca de 50% da capacidade de geração e toda a rede de transmissão seriam estatais, e os preços não seriam plenamente baseados no mercado, favorecendo indústrias incentivadas. No acesso ao capital, haveria viés de concessão de crédito a SOEs e a empresas com vínculos governamentais, não decorrendo o custo do capital de forças de mercado. No fornecimento de matérias-primas, o governo influenciaria os preços por meio da fixação de metas de produção, de barreiras à exportação e da constituição de estoques (stockpiling). 84. Quanto ao trabalho, a peticionária destacou que, nos termos da Trade Union Law, os trabalhadores não poderiam escolher ou constituir livremente sindicatos, existindo apenas a All-China Federation of Trade Unions (ACFTU), entidade não independente e estreitamente vinculada ao Partido e ao Estado, além de não haver direito de greve reconhecido em âmbito nacional. 85. A Morlan ressaltou que, no 14º PQ, os objetivos de desenvolvimento do setor siderúrgico teriam sido incorporados ao 14th Raw Materials Five-Year Plan (FYP), complementado pelo Steel Industry Development GO (janeiro de 2022), com metas quantitativas adicionais. 86. As SOEs seriam os principais agentes do mercado siderúrgico chinês, frequentemente beneficiadas por tratamento preferencial; segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), apresentariam pior desempenho financeiro e receberiam mais subsídios por tonelada que as empresas privadas, o que agravaria a sobrecapacidade. A divisão entre SOEs e privadas seria de cerca de 60% privada e 40% estatal, tanto em produção quanto em capacidade, e seis das dez maiores produtoras mundiais seriam chinesas (quatro delas SOEs). 87. A peticionária destacou que "[w]ith the high level of government intervention in the steel industry and a high share of SOEs in the sector, even privately- owned steel producers are prevented from operating under market conditions." Ressaltou, ainda, que a própria associação representativa da indústria, a China Iron and Steel Association (CISA), aderiria, por seu estatuto, à liderança do PCC. 88. A Morlan sublinhou que as diretrizes centrais seriam replicadas em nível provincial, citando os planos de Shandong, Jiangsu e, especialmente, Hebei - a província com a maior produção de aço da China. O Hebei Three-Year Action Plan (2020-2022) preveria políticas tributárias preferenciais, provisão de crédito, ajustes no uso da terra e mecanismos de incentivo à precificação diferenciada de energia e água, refletindo os mesmos objetivos dos planos centrais e evidenciando o elevado grau de intervenção governamental no setor. 89. A peticionária ressaltou que a Província de Hebei concentraria todas as produtoras/exportadoras do produto objeto da investigação listadas na petição: Anping County Jin Nuo Hardware Wire Mesh Product Co., Ltd.; Anping Hewei Wire Mesh Products Co., Ltd.; Anping Yutai Wire Mesh Products Co., Ltd.; Dingzhou Fukang Metals Co., Ltd.; Dingzhou Orient Hardware Products Company Co., Ltd.; Hebei Minmetals Co., Ltd.; Hebei Yingkang Wire Mesh Product Co., Ltd.; e Shijiazhuang Yajiada Metal Products Co., Ltd. 90. A Morlan argumentou que a Província de Hebei teria incentivado a formação de um "cluster" de produtores de telas hexagonais, o que seria atestado pela localização de todos os produtores conhecidos na mesma província e pela indicação, nos sítios eletrônicos das empresas, de instalação em uma "Wire mesh Industry zone" e no condado de Anping, denominado "hometown of wire mesh". Registrou, ainda, a existência de políticas específicas no município de Shijiazhuang para o desenvolvimento da indústria manufatureira, onde estariam instaladas ao menos duas produtoras/exportadoras (Hebei Minmetals Co., Ltd. e Shijiazhuang Yajiada Metal Products Co., Ltd.). 91. A peticionária apontou, também, a manutenção de restrições às exportações de matérias-primas para a fabricação de aço (exigências de licenciamento não automático para coque, carvão de coque, manganês, cromo, molibdênio, silício e vanádio; e impostos de exportação sobre sucata, níquel, ferro-gusa, estanho, tungstênio e zinco), o que permitiria aos produtores chineses adquirir insumos a preços inferiores aos dos concorrentes estrangeiros. 92. Como síntese, a Morlan destacou que, em termos práticos, "the decisive role of the State remains intact, with tight interconnections between government and enterprises", de modo que o sistema "does not prioritise and often does not result in market-based resource allocations". Especificamente quanto ao aço, o Documento de Trabalho Europeu concluiria que o governo dirigiria e controlaria praticamente todos os aspectos do desenvolvimento e do funcionamento do setor, e que "[t]he overarching control of the government prevents free market forces from prevailing in the steel sector in China", tendo a sobrecapacidade como ilustração mais evidente das distorções resultantes. 93. A peticionária invocou, ainda, o documento da OCDE "State Enterprises in the Steel Sector", que, adotando como critério de empresa estatal um vínculo significativo com o Estado (participação de 10% ou mais), teria atestado que as 22 das 100 maiores empresas siderúrgicas seriam estatais, representando ao menos 32% da produção global bruta em 2016. O estudo destacaria que o aço seria indústria de base, capital-intensiva e insumo intermediário de amplas cadeias globais, de modo que qualquer tratamento preferencial às estatais poderia resultar em sobre investimento e propagar distorções pelo comércio internacional. 94. A Morlan citou, por fim, o documento WT/TPR/S/415/Rev.1, da Organização Mundial do Comércio (março de 2022), relativo ao exame de políticas comerciais da China, que informaria não ter havido mudanças na legislação sobre controle de preços no período. O artigo 18 da Price Law autorizaria as autoridades a exercer controle de preços - sob as formas de "government-set prices" ou "government- guided prices" - sobre produtos de relevância para a economia e para a subsistência da população, entre outros. O documento registraria, também, que a propriedade estatal seria importante e coexistiria com formas privadas, cabendo à SASAC contribuir com capital e nomear os principais gestores das SOEs sob sua administração, na condição de representante do governo e diretamente subordinada ao Conselho de Estado. 95. A peticionária concluiu que os diversos estudos analisados corroborariam o entendimento de forte intervenção do governo chinês no setor siderúrgico daquele país. Ressaltou que os principais atores da área de defesa comercial (União Europeia, EUA, México, Canadá, Índia e Austrália) atestariam a não prevalência de condições de mercado no setor siderúrgico chinês, razão pela qual não adotariam os preços e custos domésticos da China na apuração do valor normal. 96. Em síntese, a Morlan sustentou que, na China, em decorrência da forte interferência do governo, que assumiria inúmeras formas, os preços e os custos ao longo da cadeia de produção do produto objeto da investigação não seriam formados em condições de economia de mercado, razão pela qual os preços e custos das empresas chinesas investigadas não poderiam ser utilizados para fins de apuração do valor normal. 4.1.1.3 Da análise do DECOM sobre o tratamento do setor produtivo de telas hexagonais na China para apuração do valor normal na determinação do dumping para fins de início da investigação 97. Ressalte-se, inicialmente, que o objetivo desta análise não é apresentar um entendimento amplo a respeito do status da China como uma economia predominantemente de mercado ou não. Trata-se de decisão sobre utilização de metodologia de apuração da margem de dumping que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses, estritamente no âmbito desta investigação. 98. Cumpre destacar que a complexa análise acerca da prevalência de condições de economia de mercado no segmento produtivo chinês objeto da investigação possui lastro no próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Com a expiração do item 15(a)(ii) do referido Protocolo, o tratamento automático de não economia de mercado antes conferido aos produtores/exportadores chineses investigados cessou. Desde então, em cada caso concreto, é necessário que as partes interessadas apresentem elementos suficientes, nos termos do restante do item 15(a), para avaliar, na determinação de comparabilidade de preços, se i) serão utilizados os preços e os custos chineses correspondentes ao segmento produtivo objeto da investigação ou se ii) será adotada uma metodologia alternativa que não se baseie em uma comparação estrita com os preços ou os custos domésticos chineses. 99. Para alcançar uma conclusão a respeito da prevalência ou não de condições de mercado na China no segmento produtivo de telas hexagonais no âmbito deste processo, levou-se em consideração todo o conjunto de elementos probatórios trazidos pela peticionária e também outras evidências que basearam decisões anteriores da autoridade investigadora a respeito do tema, e avaliou-se se esse conjunto constituiria indício suficientemente esclarecedor para formar a convicção da autoridade investigadora para fins de início da investigação. 100. Antes de empreender a avaliação per se dos elementos probatórios submetidos pela peticionária, que será apresentada nos itens a seguir, alguns aspectos são dignos de ponderação. 101. Tenha-se presente, em primeiro lugar, que a análise realizada não se refere simplesmente à existência de planos, políticas e programas governamentais. A condução de políticas industriais e a existência de políticas públicas em si não é suficiente para caracterizar a não prevalência de condições de economia de mercado. A análise em comento tem por objeto a avaliação dos tipos de intervenção e, principalmente, o seu impacto no domínio econômico fruto da ação do Estado naquele segmento produtivo específico. Não obstante, o estudo de planos, políticas e programas governamentais faz- se relevante, tendo em conta que as ações e sua forma de implementação podem estar nas disposições de tais documentos oficiais. 102. Outrossim, a análise aqui exarada também difere daquela realizada no âmbito de investigações de subsídios acionáveis com vistas à adoção de medidas compensatórias e de análises de situação particular de mercado previstas no Artigo 2.2 do Acordo Antidumping, pois a base legal é, mais uma vez, neste caso em específico, o próprio Protocolo de Acessão da China à OMC. Nesse sentido, não há que se aprofundar sobre aspectos relativos exclusivamente a investigações de subsídios, como a determinação de especificidade e o montante exato de subsídios acionáveis eventualmente recebidos por empresas do setor, pois não se pretende aqui quantificar a magnitude das distorções existentes de maneira exata. 103. Importante esclarecer, também, que a concessão de subsídios, per se, não é o suficiente para caracterizar que não prevalecem, em determinado segmento produtivo, condições de economia de mercado. Com efeito, os acordos multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC) estabelecem aqueles subsídios considerados proibidos e/ou acionáveis para fins de aplicação de medidas compensatórias, sem qualquer consideração a respeito da prevalência ou não de condições de economia de mercado naquele setor. Desde 1995, vários países onde indiscutivelmente prevalecem condições de economia de mercado foram afetados por medidas compensatórias impostas por outros Membros da OMC, como União Europeia (como França, Itália, Bélgica e Alemanha), Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul etc. 104. Em ambiente em que as políticas estatais distorcem significativamente o mercado, mesmo agentes privados que aparentemente seguiriam lógica de mercado acabam tendo sua atuação afetada pela influência dessas políticas. 105. Ademais, distorções mercadológicas não apenas podem ser fruto de políticas estatais, mas também podem ser acentuadas pela participação relevante de empresas estatais no setor, que de alguma maneira podem interferir na concorrência entre empresas e na rationale do mercado do segmento analisado.