DOMRN 25/09/2026 - Diario Oficial dos Municipios do Rio Grande do Norte

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Rio Grande do Norte , 25 de Setembro de 2026 • Diário Oficial dos Municípios do Estado do Rio Grande do Norte • ANO XVII | Nº 3885

Ministério Público de Contas, iniciando-se pela principal controvérsia instaurada nos autos: a alegada violação ao princípio do parcelamento do objeto decorrente da adoção da modelagem por kits escolares estruturados em lotes.

II.1 – DA MODELAGEM DA CONTRATAÇÃO, DO PARCELAMENTO DO OBJETO E DA NATUREZA UNITÁRIA DOS KITS ESCOLARES

A principal controvérsia instaurada no presente processo concentra-se na conclusão alcançada pela Informação Preliminar Sumária e reproduzida pelo Parecer do Ministério Público de Contas no sentido de que o Consórcio Intermunicipal Multifinalitário Potiguar teria promovido indevida aglutinação de itens heterogêneos, contrariando o princípio do parcelamento previsto na Lei nº 14.133/2021 e na Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União.

Com a devida vênia aos respeitáveis entendimentos lançados pelos órgãos de controle, esta Assessoria Técnica entende que a conclusão decorre de uma premissa inicial que não corresponde à modelagem efetivamente concebida durante a fase de planejamento da contratação.

A partir dessa premissa, os demais desdobramentos interpretativos acabam conduzindo, naturalmente, a conclusões que não refletem a realidade técnica do objeto licitado.

Contudo, a questão central reside na correta identificação e percepção do objeto da contratação.

É precisamente esse ponto que será analisado no tópico seguinte, mediante demonstração de que o objeto licitado não consiste na aquisição isolada de materiais escolares, mas sim no fornecimento de kits escolares completos, dotados de unidade funcional, pedagógica, logística e operacional, circunstância que influencia diretamente a interpretação do princípio do parcelamento e da própria Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União.

II.1.1 – Da correta compreensão do objeto licitado O kit escolar como unidade funcional e da inaplicabilidade da análise fragmentada adotada pela Representação

A primeira premissa que merece ser estabelecida para adequada compreensão da controvérsia consiste na correta identificação do objeto da contratação. A análise desenvolvida tanto pela Representação quanto pela Informação Preliminar Sumária e pelo Parecer do Ministério Público de Contas parte da consideração de que o procedimento licitatório teria por finalidade a aquisição de materiais escolares individualmente considerados, razão pela qual examina cada componente dos kits de forma isolada, concluindo pela existência de itens de naturezas distintas reunidos em um mesmo lote.

Entretanto, essa premissa não encontra correspondência com o objeto efetivamente definido durante a fase de planejamento da contratação. Desde a elaboração do Estudo Técnico Preliminar, o Consórcio Intermunicipal Multifinalitário Potiguar estruturou a solução administrativa para atender à necessidade de fornecimento de kits escolares completos , destinados às diferentes etapas da educação básica e organizados conforme as especificidades pedagógicas de cada público atendido.

Em nenhum momento o planejamento administrativo cogitou a aquisição pulverizada de centenas de itens autônomos, tampouco estruturou a solução sob a lógica da contratação individualizada de materiais escolares.

A diferença entre essas duas formas de compreender o objeto não é meramente terminológica. Trata-se de distinção que modifica substancialmente a incidência do princípio do parcelamento previsto na Lei nº 14.133/2021.

Enquanto a Representação examina cadernos, mochilas, estojos, lápis, réguas, toalhas, abafadores de ruído e mordedores como objetos independentes entre si, o planejamento administrativo os considera componentes necessários de um único produto final que é o kit escolar correspondente à respectiva etapa de ensino.

Sob a ótica do planejamento da contratação, cada kit constitui uma solução integrada , concebida para atender, de maneira completa e uniforme, às necessidades do estudante destinatário da política pública. Seus componentes não possuem finalidade autônoma dentro da contratação. Ao contrário, são selecionados precisamente porque, quando reunidos, formam um conjunto funcional capaz de atender integralmente às demandas pedagógicas, organizacionais e

operacionais previamente identificadas pelo Estudo Técnico Preliminar.

É justamente essa integração funcional que diferencia a presente contratação da simples aquisição de materiais escolares avulsos.

Não se pretende fornecer determinado número de mochilas, determinado quantitativo de cadernos ou determinada quantidade de lápis independentemente considerados. O resultado pretendido pela Administração consiste na entrega de um conjunto completo, previamente organizado, padronizado e acondicionado, apto a ser imediatamente distribuído aos estudantes da rede pública municipal.

Essa característica faz com que o kit escolar adquira identidade própria enquanto objeto contratual.

Em outras palavras, a contratação não possui como resultado final uma coleção de materiais distintos, mas sim um produto único composto por diversos elementos complementares. A individualidade de cada componente desaparece diante da finalidade coletiva que desempenha dentro do conjunto.

A situação guarda estreita semelhança com inúmeras outras contratações públicas tradicionalmente reconhecidas como objetos unitários, embora compostos por bens provenientes de cadeias produtivas completamente distintas.

A título ilustrativo, pode-se mencionar a contratação de cestas básicas. É incontroverso que arroz, feijão, açúcar, óleo, leite, café, macarrão, farinha e biscoitos são produzidos por segmentos industriais diversos, muitas vezes por fabricantes especializados em ramos completamente distintos da economia. Ainda assim, jamais se sustentou que cada alimento devesse constituir objeto autônomo de licitação em razão da diversidade de sua cadeia produtiva.

Isso ocorre porque o objeto contratado não é cada gênero alimentício individualmente considerado, mas a cesta básica enquanto unidade funcional destinada ao atendimento de determinada política pública. O mesmo raciocínio aplica-se aos kits escolares.

Os materiais que os compõem podem, efetivamente, possuir origens industriais distintas. Há fabricantes especializados em papelaria, outros dedicados ao segmento têxtil, outros voltados à produção de materiais plásticos e outros destinados à fabricação de produtos de apoio pedagógico ou sensorial. Essa circunstância, entretanto, não descaracteriza a unidade funcional do objeto contratado, da mesma forma que a diversidade industrial dos alimentos não descaracteriza a unidade da cesta básica.

A análise proposta pela Representação conduz, em última análise, à conclusão de que praticamente toda contratação de bens compostos deveria ser pulverizada em centenas de itens independentes, conclusão manifestamente incompatível com a sistemática das contratações públicas e com a própria lógica do planejamento administrativo estabelecida pela Lei nº 14.133/2021.

A legislação não exige que toda possibilidade física de separação corresponda, necessariamente, à divisão jurídica do objeto. O parcelamento pressupõe viabilidade técnica, econômica e funcional. Não basta que os componentes possam ser destacados materialmente, é indispensável que essa separação preserve a eficiência da contratação, mantenha a utilidade da solução concebida e não comprometa a execução do objeto nem a obtenção do resultado esperado pela Administração.

Foi exatamente essa análise que orientou o planejamento desenvolvido pelo CIM Potiguar.

O Estudo Técnico Preliminar não partiu da premissa de reunir materiais aleatórios sob um mesmo lote por mera conveniência administrativa. Ao contrário, estruturou cada kit a partir das necessidades pedagógicas específicas de cada etapa da educação básica, identificando os materiais necessários para atendimento integral daquele público e organizando-os em conjuntos padronizados, aptos à distribuição uniforme entre os municípios consorciados.

Desse modo, a unidade do objeto decorre da própria finalidade pública perseguida pela contratação. A entrega do kit completo representa o resultado esperado pela Administração, sendo precisamente essa solução integrada que deverá ser fornecida pelo futuro contratado. Sob essa perspectiva, a alegação de que haveria "miscelânea" de produtos parte de um critério de análise incompatível com a lógica do planejamento administrativo adotado. A heterogeneidade das cadeias produtivas não implica, por si só, heterogeneidade do objeto contratual . O que define a identidade do objeto é sua finalidade

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